广播电视行业劳务派遣管理现状及对策研究
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摘要：我国现有广播电视部门多为事业单位，受国家财务、工资、岗位管理、编制、职称等现行政策制约较大。1997年以来，随着我国广电视事业的发展，广播电视改革不断深化和加快，由单纯的事业体制向事业产业体制转变，为解决编外人员管理混乱问题而采取的劳务派遣用人方式，是在当时推进人事制度改革过程中探索性的制度创新，被各地广泛使用。劳务派遣的使用一定程度上解决了广电事业产业发展过程中的用人需要。但由于自身弱点、制度缺陷导致编外人员在职业稳定、同工同酬等方面权益受损，影响了广播电视事业的健康稳定发展。为创造和谐稳定的人才使用环境，《劳动合同法》等一系列法律、法规相继出台，对劳务派遣规制日益加强。本文通过对广播电视编外用工中劳务派遣制度相关问题的研究，旨在探讨新法环境下，劳务派遣用工制度如何从广电实际出发，继续发揮自身在人力资源配置中的效力，促进广电事业稳定健康发展。
关键词：广播电视行业 劳务派遣 编外用工 制度研究
一、劳务派遣的概念、起源、优势
（一）劳务派遣的概念
关于劳务派遣的概念，国内外相关领域的专家学者在研究中使用不同的名字来进行界定，如“人力派遣”、“人才派遣”、“劳动派遣”、“劳动力派遣”、“派遣劳动”以及“人才租赁”等。本文所指，“劳务派遣，是派遣单位、被派遣劳动者、用工单位三方共同完成的劳动关系用工方式。其过程为劳务派遣单位与被派遣劳动者签订劳动合同并构成法律意义上的雇佣关系，之后将被派遣劳动者指派至用工单位并在其指挥监督下从事劳动。”
劳务派遣的显著特点是劳动力雇佣与劳动力使用相分离，被派遣劳动者不与用工单位签订劳动合同，不建立劳动关系，而是与派遣单位存在劳动关系，但却被派遣至用工单位劳动，形成“用人不招工、招工不用人”的招聘与用人相分离的用工模式。
（二）劳务派遣的起源
1.国外劳务派遣制度的发展
劳务派遣这一行业起源于19世纪20年代的美国，后随着世界范围内各国制造业的发展，劳务派遣用工在欧洲、日本以及中国的台湾地区迅速发展，当今劳务派遣用工已为西方发达国家普遍采用。
由于受到“劳动力不是商品”价值观念的影响，劳务派遣作为一种营利性的私人劳动力中介被大多数国家所禁止，直到20世纪80年代以来，发达国家进入老龄化社会，新增劳动力不足，对境外劳动力的需求急剧增加，由于发达国家社会保障的全面性，采用劳务派遣方式不但不会影响劳动者的基本权利，反而能使劳动者得到更多的收入或更多的劳动机会，并且满足了灵活就业的需求。在此背景下，第85届国际劳工大会通过了《1997年私营就业机构公约》（第181号公约），首次承认了劳务派遣的合法地位。
据“劳动力派遣业者国际联合会（CIETT）”的统计数据，“2004年，西方国家被派遣劳动者占全体就业人员的比例，最高为英国5%，其他国家都未超过3%，例如，法国为2.1%、卢森堡为1%、荷兰为2.5%、美国为1.93%、日本为13%。”
2.中国劳务派遣制度的发展
中国的劳务派遣，始于20世纪70年代末期，当时我国逐渐进行改革开放，一些外国企业开始进入中国，由于政策等各种因素限制，很多外国企业进入中国市场都是从在中国设立代表处开始，由于在华代表处不具有独立法人资格，为了便于管理以及保障外企代表处雇员的合法权益，国务院1980年出台了《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》，规定外国企业不得以自己的名义独立招收中国雇员，必须委托外事服务单位进行办理，这便是我国劳务派遣的雏形。21990年劳动部颁发了《职业介绍暂行规定》，首次提出了职业介绍机构的概念。1999年北京市政府颁布了《北京市劳务派遣组织管理暂行办法》，这是中国第一次从法律层面上对劳务派遣的描述。
此时，随着市场经济的快速发展、企业用工体制的变革和农村剩余劳动力大量涌入城市，劳务派遣这种用工灵活、人工成本低廉的用工方式首先在中国东部较发达地区倍受推崇，并很快蔓延到全国的各行各业。全国各地各种性质和类型的派遣机构、组织猛增至近3万家。
虽然我国从20世纪七十年代便出现了劳务派遣这一用工形式，但劳务派遣立法却长期远远滞后于劳务派遣的发展。直至2007年6月29日全国人大常委会通过的《劳动合同法》以专节对劳务派遣进行了法律规范，才结束了劳务派遣没有法律规定的尴尬。由于长期没有一部法律、行政法规来对劳务派遣的法律地位予以明确规范，因而这一行业在中国的运行就显得极不规范，众多人才交流市场、劳动就业中心、职业介绍中心混淆劳务派遣与职业介绍的概念，纷纷打起了擦边球，打着向企业派遣劳动者的招牌，争相与企业签订劳务派遣服务协议。劳务派遣的大量蔓延严重影响到劳动力市场的健康发展和劳动关系的和谐稳定。
（三）劳务派遣主要功能
劳务派遣可以实现灵活用工与人力资源综合配置的作用，可以实现利用外部核心服务能力强化内部非核心业务的目的，因此，其市场需求急剧增长。
第一，可以节约人力资源管理成本。对于用工单位来说，可以通过劳务派遣节省人事管理的成本，增加用工弹性，用人单位把更大的精力放在经营效益上来。有利于满足国家机关、企事业单位临时性用工需求。国家机关、企事业单位人事改革推动十分困难，将一些非核心的、临时性的用工采取劳务派遣方法，可以节约财政资本。
第二，可以促进社会充分就业。在劳动力市场中，单个劳动者受自身渠道、资源的限制，往往无法顺利实现获得满意工作的需求，造成人力资源闲置的浪费。人才派遣公司凭借其信息优势和人事服务专长，以专业的人才配置手段选择合适的人才并派遣出去，灵活地实现了人才的重新配置。对于被派遣人员来说，劳务派遣是为其提供一种新的选择，是另一种就业渠道，客观上为国家建立了一个就业缓冲区。
第三，可以有效整合人才资源，优化人才结构。劳务派遣打破了传统的人才国家所有、单位所有制，将用人与管人、养人分离开来，使人才流动更为灵活，也减轻了政府的负担。劳务派遣组织拥有丰富的人才储备，通过引导人才流动和提供专业化服务，实现人才资源共享，提高人才利用率，较为有效的整合人才资源，优化人才结构。 第四，可以促进人才产业发展和人才市场繁荣。劳务派遣是一个新型的行业，派遣机构要想在人才市场中盈利和发展，就要不断地改进和创新它的人事管理、人才开发的内容和手段，促进人力资源管理各方面的发展，在一定程度上就促进了人才产业的不断进步和发展。同时，人才派遣加快了人才的流动，促进人才市场的繁荣。
二、广播电视行业劳务派遣实际运作及管理模式
（一）广电行业劳务派遣发展背景
我国现有广电体制形成于计划经济时代，事业体制特征比较突出。现有广播电视部门多为事业单位，受国家财务、工资、岗位管理、编制、职称等政策制约较大。1997年以来，随着我国广播影视事业的发展，广播电视改革不断深化和加快，对广播和电视进行整合，各地纷纷组建广电集团、广播电视总台，广播电视台，以推行聘用制、岗位管理和分配水平调整机制为重点，以期建立人员能进能出、干部能上能下、结构合理、充满活力的用人机制，形成与社会主义市场经济相适应的新型劳动关系。其中，为解决编外人员管理混乱问题而采取的劳务派遣用人方式，就是在推进人事制度改革过程中实施较好，被各地广泛使用的一种新型人力资源配置模式。
以中央电视台为例，随着广播电视事业迅猛发展，央视频道不断增加，编制紧缺，编外人员队伍急剧膨胀。“2003年5月，共有员529400人，其中编外人员6900多人，占总人数的73.48%，是在编职工的2.8倍，编外人员在编播、一线岗位工作占人员总数的67‰”引这种临时聘用制在一定程度上解决了央视快速发展过程中对于人才的需求，但是也带来了管理上的混乱。由于人员编制和事业经费的限制，央视不能与这些临时聘用人员建立规范的劳动关系，存在着用工不合法、保险无保障、工资不透明，管理不规范等诸多问题，中央电视台作为我国重要的新闻舆论机构，是党、政府和人民的重要喉舌和思想文化宣传阵地。大量的临时聘用人员在新闻采编、播音、主持等重要岗位上工作多年，个人的合法权益却得不到保障，因为待遇、保险等问题上诉的情况时有发生，严重影响了广电事业的稳定发展，劳资双方都呼唤适合实际的管理模式出现，人事管理体制的改革势在必行。劳务派遣用工模式就在这种情况下应运而生。
2003年，央视确定以公司化管理为突破口，通过劳动合同确定公司与编外人员的劳动关系，实行规范管理，由中国国际电视总公司组建中视汇才文化发展有限公司，从事劳务派遣业务。汇才公司作为用人主体，与编外人员签订劳动合同，人事关系转入公司，编外人员作为公司委派的劳务人员在台内工作。2003年12月25日，举行了首批编外人员公司化签约仪式，播送中心184名编外人员率先与中视汇才签订了劳动合同书，实现了编外人员身份的重大转换，从此编外人员作为公司雇员享有各种社会保险和劳动保障，以“企聘人员”身份在中央电视台工作。4随后，公司化管理进程迅速推进，2004年年底实现了全台编外人员公司化管理。
央视采用劳务派遣方式改革成效十分明显。首先，劳资双方按劳动法正式签订劳动合同，建立明晰的劳动关系，从而使双方权益受到法律的保护：第二，按劳动法为这些员工缴纳社会保险和住房公积金，使他们的权益得到保障，解决了他们的后顾之忧，有利于他们集中精力投入重要岗位的工作：第三，对处在国家重要宣传媒体的重要岗位员工进行统一管理，能及时、真实地掌握他们的情况，能更有效地保证国家的宣传安全。
（二）广电行业劳务派遣具体做法和主要成效
2003年前后，随着广播电视改革不断深化，各地纷纷对广播和电视进行整合，组建广电集团、广播电视总台、广播电视台。在试点基础上，以推行聘用制和分配制度改革为重点，进行干部人事制度改革。一些电视台不再接收计划编制内人员，所需人员一律面向社会择优聘用。央视作为行业龙头老大，采用的劳务派遣方式在行业内迅速推广开去。以广电总局直属事业单位为例，中央人民广播电台、中国国际广播电台均效仿央视做法，成立劳务派遣公司管理编外人员。除了这种“自消化”手段，劳务派遣作为一种人力资源配置手段，在市场上也得到了检验。在广电总局支持下，2003年下半年，总局直属单位人才交流中心注册了北京广电人力资源管理服务中心，向有关主管部门申请了具备经营劳务派遣的资质，研究出台了一系列劳务派遣的规范性文件，力图迎合系统内市场的需求，在系统内发挥社会化服务作用，促进人才合理流动。成立伊始就有6个总局直属单位委托对其流动人员实行劳务派遣。
广电总局在《进一步加强广播电视人才工作的意见》中提出“全面推行事业单位岗位管理，完善广播影视人员聘用制度……加快编制外聘用人员管理规范化、制度化进程，推进劳务派遣和人事代理制度。”总局人事制度改革引导各地广电机构、部门对编外人员进行公司化管理，推行劳务派遣和人事代理制度，建立完善各项配套管理规定，健全聘用人员社会保障，实现編制外人员管理的规范化和合法化。推行劳务派遣制度成为广播电视行业编外人员管理的一种创新手段，代表着广电行业用工制度的方向，对广电行业甚至事业单位干部人事制度改革都具有重要的借鉴意义。
广播电视行业劳务派遣用工制度对于广电事业发展起到了积极作用，但是由于制度方面的缺陷，在实施中还存在许多不足。签订劳务派遣合同人员和事业编制人员、事业单位直接聘用人员相比，无论是工作的稳定性以及劳动者福利待遇等仍然存在很大差距，同工不同酬依然存在，派遣员工的利益难以得到保障，体制的局限导致劳务派遣员工很难真正融入，制约了工作积极性，也为广电事业的发展带来不利影响。
三、
《劳动合同法》等法律、法规施行后对广电劳务派遣用工方式的影响
（一）《劳动合同法》对派遣用工方式的影响
我国劳务派遣市场飞速发展是从2007年开始的，背景是国家出台了《劳动合同法》，并专节对劳务派遣进行了规制。《劳动合同法》出台之前，没有任何一部国家级的立法涉及到派遣这种用工方式，《劳动合同法》对派遣业务在法律层面给予了定性，使派遣业务不再处于法律真空地带，从事派遣业务的机构也摆脱了法律地位不确定的尴尬。立法本意是想规范劳务派遣市场，使劳务派遣在一定范围内有序发展。但是实际上，《劳动合同法》的实施，竟让劳务派遣飞速发展。 1.借此逃避法律责任
《劳动合同法》第十四条关于无固定期限劳动合同签订条件规定“劳动者在用人单位连续工作满十年的;用人单位初次实行劳动合同制度或者国有企业改制重新订立劳动合同时，劳动者在该用人单位连续工作满十年且距法定退休年龄不足十年的：连续订立二次固定期限劳动合同，且劳动者没有本法第三十九条和第四十条第一项、第二项规定的情形，续订劳动合同的。”《劳动合同法》一项重要立法宗旨就是保障稳定的用工关系，因此，扩宽了无固定期限劳动合同的适用范围，由于受到计划经济体制下“铁饭碗”思想的影响，广电部分单位担心无固定期限劳动合同的规定会僵化用工机制，导致员工“能上不能下，能进不能出”的状态，希望通过劳务派遣获取一定的用工灵活性。就以本单位名义招用劳动者后，让劳动者和派遣单位签订劳动合同，以达到转移用工风险、规避签订无固定期限劳动合同的目的。截止2008年年底，广电总局直属事业单位中有17家和北京广电人力资源管理服务中心签订协议，采用劳务派遣用工方式。
2.自派遣成为违法行为
《劳动合同法》第六十七条规定“用人单位不得设立劳务派遣单位向本单位或者所属单位派遣劳动者”。依据本条规定，央视所属的中视汇才文化发展有限公司即属此列，这是劳务派遣中典型的自派遣行为。总局直属事业单位中同属这种情况的还有中央人民广播电台和中国国际广播电台，两大台均设有劳务派遣公司进行自派遣。广电系统内唯一一家合法取得劳务派遣资质的单位只有北京广电人力资源管理服务中心。2008年，中央人民广播电台主动将170名自派遣员工转入北京广电人力资源管理服务中心。中视汇才文化发展有限公司自2003年成立以来，一直以“为中央电视台人事制度改革搭建高效运作的服务平台”为工作重心，全力配合电视台的改革与发展，通过推行劳务派遣用工方式，落实台里的人事制度改革措施，有效降低了电视台用工的法律风险。随着国家法律规制的加强，自派遣被界定为违法行为，该公司处于一个尴尬的境地。随着企聘员工的逐年增多，劳动争议和法律纠纷时常出现，中视汇才文化发展有限公司处于各种矛盾的焦点，既要保障企聘员工合法权益，也要努力维护中央电视台的各项利益，成为中央电视台人事体制改革成本的承担者。后经上级主管部门、央视、业内劳务派遣公司几经协商，欲对中视汇才进行改制，剝离与央视的隶属关系，但因牵涉到多方利益，目前依旧维持现状。
3.超范围使用现象仍然存在
《劳动合同法》第六十三条规定“被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。用工单位无同类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或者相近岗位劳动者的劳动报酬确定。”除了这一原则性规定外，对劳动者这一重要的基本权利并没有细化规定，导致同工同酬原则在实践中无法操作。广电事业单位多种用工形式并存，不同身份员工之间劳动报酬标准不同。
《劳动合同法》第六十六条规定“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”此条也是一项原则性规定，没有对具体标准进行细化，存在大量灰色地带，实践中很难进行操作。
广电事业单位在人员配置方面受到编制数额的限制，使用劳务派遣人员是客观条件制约下的必然性选择。一方面，随着社会快速发展，政府加大对社会公益性事业投入，同时，群众对政府公共服务要求不断提高，事业单位客观上需要增加一定数量的工作人员。另一方面，当前文化、科技日益融合，数字网络技术广泛应用，互联网快速发展，互联网与传统广播电视不断融合。在这种战略转型期，广播电视人才队伍既需要具有较高的政治素质、能够把握正确舆论导向的人才，又需要大量掌握新媒体发展趋势，精通前沿技术的创新型、外向型、科技型人才，更需要精通广播电视工作、熟知市场经济规律、懂得经营管理的复合型人才。这些都对广播电视人才队伍建设提出了更多的需求。但是，国家对事业编制控制非常严格，几乎无法通过增编方式解决用人缺口，原有编内人员又很难解决出口问题，或者原有人员素质与新的工作内容不匹配，不能适应新的工作。所以需要大量编外人员补充新鲜血液、顺利履行职能。
4.苈务派遣单位责任加重
《劳动合同法》第五十八条规定“劳务派遣单位应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同，按月支付劳动报酬”。派遣单位除了应当承担《劳动合同法》规定的用人单位的责任与义务外，就劳动合同期限方面则需要承担不同于一般用人单位的、更大的、特殊的责任。“被派遣劳动者在无工作期间，劳务派遣单位应当按照所在地人民政府规定的最低工资标准，向其按月支付报酬。”这些规定保障了被派遣劳动者劳动关系的稳定。同时，各种门槛的提高要求劳务派遣公司拥有更专业的处理能力，劳务派遣监管力度加大，将会迫使一些风险抵抗能力差、责任承担能力弱的小型劳务派遣公司退出市场，将会使派遣行业重新洗牌，也会促使该行业的发展。随着法律规制加强，广电系统内原有四家劳务派遣单位减至三家，原有不规范的劳务派遣方式得以逐步规范。其中，北京广电人力资源管理服务中心发挥专业的人才服务机构职能，兼顾各直属单位情况，为各类人才流动牵线搭桥，在劳务派遣人员选用、人才分配、薪金标准、奖罚制度等方面规范管理，对劳动者档案和劳动关系统一管理，有利于保护被派遣人员合法权益，增强归属感，保障了广电各单位业务的稳定发展，促进了广电人才资源合理配置。
（二）法律规制进一步加强，对劳务派遣用工方式产生的影响
2012年年底，全国人大常委会对《劳动合同法》做了修正。其一，在原法基础上进一步强调派遣工的“同工同酬权”。其二，抬高了经营劳务派遣业务公司的门槛，实行审批制，注册资本也从50万元提高到200万元。其三，进一步限制了实施劳动派遣的范围，将原法规定劳务派遣“一般”在临时性、辅助性或者替代性（简称“三性”）的工作岗位上实施，改为“只能”，并对“三性”的内涵做了法定解释。比如，“临时性工作岗位”是指存续时间不超过六个月的岗位。其四，授权人力资源和社会保障部限制派遣工占用工总量的比例。 1.同工同酬原则执行难
新《劳动合同法》第六十三条进一步细化了同工同酬的原则“用工单位应当按照同工同酬原则，对被派遣劳动者与本单位同类岗位的劳动者实行相同的劳动报酬分配方法。用工单位无同类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或者相近岗位劳动者的劳动报酬确定”。在广电劳务派遣具体运作中，由于体制限制、分配机制的不合理，同工不同酬现象仍然存在。由于广电内部岗位类别多，编辑、记者、主持人、技术、经营管理、行政后勤等各岗位职责、要求各不相同，准确、客观制定各岗位职责难度较大，有的岗位可以量化考核，有的则难以量化，很难制定考核评价标准，考核手段比较落后，科学性、可比性不强。客观地从劳动力市场价值来说，广电行业劳务派遣人员大致符合社会总体水平，但是编内人员薪酬待遇、福利高于社会总体收入水平，对比中诱发派遣人员心理失衡。同工同酬是正确的，问题在于，不考虑用工单位的情况，只考虑用工地和相同或相近岗位的报酬标准，会造成不同类型、不同行业之间相同或相近工种岗位的无差异化操作要求，这一要求是建立在一种极端理想化的、在现实中不可能完全实现的状态之下。这一矛盾是国家机关事业单位与企业的管理体制不同，工资、社保等存在体制性差距造成的，只有从根本上改革才能实现同工同酬。
2.适用范围受体制限制
根据2013年12月31日广电总局广电方面统计数据，广电直属事业单位26家，总人数22016人，编制内13004人，编外用直接聘用797人，劳务派遣8217人，劳务派遣用工比例达到37%。远远高于国外劳务派遣工占就业人员的比例。《劳动合同法》修正案对“三性”的内涵做了法定解释，严格限定了劳务派遣用工的适用范围——临时性、辅助性、替代性工作岗位，并明确了具体认定标准，而不是原《劳动合同法》原则性规定：劳务派遣“一般”在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。本条的修改以期对劳务派遣用工滥用的混乱景象加强规制，回归劳务派遣作为补充用工形式的本来角色。临时性、替代性岗位认定简单，“辅助性”岗位在不同单位差别较大，由于经营和工作岗位的复杂性，在实践中界定存在一定困难。由于体制的限制，在广电劳务派遣具体运作中，采用的普遍是“一刀切”的使用方式，无论是在一线工作的编播人员，还是后勤服务人员，签订的都是劳务派遣合同。
3.对劳务派遣单位规制加强
修改后的《劳动合同法》将经营劳务派遣业务的门槛从注册资本五十万元提高到二百万元，并将对经营劳务派遣业务实行行政许可制度，提高了经营劳务派遣业务的准入制度，并且加强了对劳务派遣市场尤其是劳务派遣单位的监管。《劳动合同法实施条例》第二十八条规定“用人单位或者由其出资或者合伙设立的劳务派遣单位，向本单位或者所属单位派遣劳动者的，属于劳动合同法第六十七条不得设立的劳务派遣单位。”修改后的《劳动合同法》第4条第2款规定：“劳务派遣单位、用工单位违反本法有关劳务派遣规定的，由劳动行政部门责令限期改正;逾期不改正的，以每人五千元以上一万元以下的标准处以罚款，对劳务派遣单位，吊销其劳务派遣业务经营许可证。用工单位给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。”根据上述规定，主要从以下三个方面加强了劳务派遣单位的责任：第一，由原来的“责令改正”变为“限期责令改正”，增加了可操作性。第二，对于逾期不改的，增加了罚款的标准，由原来的“每人一千元以上五千元以下”变为“每人五千元以上一万元以下”，并可吊销劳务派遣业务经营许可证。第三，区分连带责任。明确用工单位给被派遣劳动者造成损害的，才由劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任，而之前，并未做如此区分。这些变化，更加明确了劳务派遣单位作为用人单位的责任。对于劳务派遣公司的规制是显而易见的，实行自派遣的劳务派遣公司如果被发现存在违法行为，会被取消行政许可，并承担法律责任。2014年7月，中国国际广播电台将自派遣500多名员工转入北京新广汇贤人力资源管理有限责任公司（总局直属单位人才交流中心2014年3月注册成立，5月取得工商营业执照与劳务派遣行政许可证，原北京广电人力资源管理服务中心劳务派遣人员全部转入新公司）。广电系统经营劳务派遣业务的公司只剩两家，其中，央视中视汇才迟迟未能拿到行政许可证。
四、对于广电事业单位劳务派遣用工方式规范管理的意见和建议
在国家接连加大立法规制的情况下，广电劳务派遣依然存在一些不规范的现象，对于这种现状，我们要分析原因，制定改革措施，促进劳务派遣良性发展。
（一）区别对待企业单位和事业单位使用劳务派遣人员的行为
与企业单位相比，事业单位使用劳务派遣人员的行为是客观条件制约下的必然选择。一方面，事业单位在人员配置方面受到编制数额和工资总额的限制，很大程度上存在着人员不足，事业发展受阻的情况;另一方面，随着经济发展，事业单位承担了大量职能性、功能性、服务性、公益性的工作，需要大量专业型、复合型人才补充人员队伍。广电行业有其生产规律的客观性。修改后的劳动合同法就劳务派遣用工岗位范围做出了明确表述并严格限定在“临时性”、“辅助性”、“替代性”岗位上。对照广播电视行业主营业务而言，“三性”要求的部分内容与广播电视行业生产经营的客观规律本身存在一些矛盾。“临时性”工作岗位是指存续时间不超过6个月的工作岗位。电视节目或影视作品因内容、形式不同其制作周期也不同，很难统一规定在6个月之内。对于同一电视节目或影視作品，在制作期间频繁更换工作人员必然对节目或作品的质量造成影响甚至造成生产中断的严重后果。其次，“辅助性”岗位是指为用工单位主营业务提供服务的非主营业务岗位。目前广播电视行业使用的劳务派遣人员，主要是为解决事业单位主营业务人员编制受限，事业发展人力不足而派遣的，基本集中在新闻采编播、电视节目制作、信息数据处理、视听节目兼管等一线业务岗位上。由于体制问题、编制问题、人员结构更新规律以及主营业务发展的增长趋势等客观因素，均不能人为消除或是在短时间内解决。这一要求在处理劳务派遣用工岗位问题上，容易引发在岗派遣人员的认知偏差和情绪波动，出现一线人员队伍松动，直接影响到重点单位，特别是中央级电台、电视台工作的正常开展，造成不良影响。“替代性”工作岗位是指用工单位的劳动者因脱产学习、休假等原因无法工作的一定期间内，可以由其他劳动者替代工作的岗位。此类岗位并不是目前广播电视行业人力资源缺口的主要部分，也不是广电系统开展劳务派遣解决的重点所在。如果将劳务派遣局限在这些岗位之上，必然加深目前广播电视人才的更大缺口。 审阅多年来在劳动保障法律、法规、规章实施中的问题以及人力资源业务中出现的问题及现象，可以看出，国家在向着一种更加法制化、强制化的方向调整着劳动关系中的资方行为，这种调整是对多年来一些不规范运作或违法操作行为的否定。新法的修改体现了立法的进步，对于劳务派遣加强规制，明确其补充用工形式的法律地位是大趋势。但是对于特殊行业、特殊生产经营性质的单位来说，很难一蹴而就。2014年3月1日，《劳务派遣暂行规定》正式实施，明确规定派遣工占用工总量比例不超10%;劳务派遣必须使用在“三性”岗位上;保险福利同工同酬等规制进一步加强，该条例的实施对劳务派遣的用工理念、方式带来深刻影响。广电系统原有部分企业使用劳务派遣用工形式的全部转为劳动合同用工形式。条例暂时没有将机关事业单位编制外用工问题纳入适用范围。但在《劳动合同法》修改后，各地均已启动国家机关、事业单位、社会团体未纳入正式职工管理人员和劳务派遣人员的摸底调查和清理工作。建议随着改革的协调推进，在劳务派遣用工岗位上作出分级化的规定，有区别的对待不同情况，妥善处理好改革不断推进过程中新出现的人力资源和劳动关系问题。
（二）积极推进广电事业单位分类改革，破决身份制约难题
广播电视是党和人民的喉舌，是重要的思想文化阵地，国家对广电舆论宣传喉舌性质的定位决定其事业体制和公益性质。随着广电系统的改革和发展，进入市场经济体制后，广电行业正在形成公益性事业和经营型产业二元发展格局，事业体制也逐步向事业产业体制转变。在这一转变过程中，作为上层建筑的人事制度也进行了一系列的改革，自2002年以来我国事业单位开始推行聘用制，近年来又逐步推行岗位管理制，目的在于打破“铁饭碗”，转换用人机制，由国家用人向单位用人转变，建立一个岗位能上能下，单位能进能出，充满生机与活力的人事制度，但是面临的体制机制性障碍较大，事业单位构成极为复杂，承担的社会职能也差别很大。为适应市场经济新机制，一部分事业单位需要从传统的事业单位行列里剥离出来，成为独立生存的市场主体，这些事业单位将会转制为企业组织或实行企业化运作，一部分事业单位会转变为社会组织。“结合事业单位分类改革，坚持党管媒体、党管干部、确保正确舆论导向的前提下，可将公益性广播电视事业单位中经营性部分转制为企业进行公司制、股份制运作，增强市场运营能力，为广播电视宣传主业服务。
近年来，广播电视系统积极推进国有经营型单位转企改制，推动建立现代企业制度，形成面向市场、体现广播电视企业特点的管理体制和经营模式。截止到2012年全国已经有35家国有电影制片单位完成转企改制。2010年，为落实中央关于深化文化体制改革的总体部署，中央各部门各单位104家出版社全部转企改制，核销事业编制11594名，广电总局所属中国广播电视出版社也在其列。同时期，广电总局所属电视剧制作中心转企改制也基本完成。随着事业单位分类改革的逐步推进，原有人员将实现“单位人”向“社会人”的转变，打破身份藩篱，企业可以自主使用劳动合同用工方式，拥有了自主权，劳务派遣用工方式中关于身份制约的难题也便迎刃而解。
（三）研究事业单位编制动态管理机制，统一管理编外人员
事业单位编制管理严重滞后，很多事业单位人员编制都是20世纪80-90年代核定的，事业单位编制一经核定，基本上是一成不变的。加上未聘人员分流出口不畅，为满足社会事业不断发展，事业单位被迫大量用人，超编现象十分普遍。滞后的人员编制管理带来了“编内”、“编外”人员身份的不同，带来了身份上的歧视，带来了岗位设置、同工同酬、职业发展等等诸多方面的矛盾，严重妨碍了事业单位人事制度改革的顺利进行。广播电视系统中现有部门多为事业单位，受国家现行政策制约较大，人事管理体制的变化滞后于事业发展现状和人才成长需求。在编人员虽实行聘用制，但能进能出实际上无法解决，缺乏统一规范的进出机制，编内人员不受劳动法制约，发生劳动争议很难处理。一些事业单位存量人力资源未充分利用，工作量不饱和因人设岗的现象仍然存在，增加的工作量不通过内部消化方式解决，而是不断扩大用工规模。有些事業单位确实因为事业发展或者职能增加，需要增加人员，只能使用编制外人员。建议编制管理部门结合事业单位分类进行全面审核，建立常态化的动态调整机制，适时调整和优化事业单位人力资源分布。对于单位职能萎缩或经营不善、名存实亡的单位该撤的撤、该并的并：对于确实因业务扩大或职能增加的单位要适当增加编制。增加编制有困难的，由编制管理部门根据单位实际需要核准编外用工。强调事业单位必须在核定的编制内顶岗顶编使用，管理岗位和专业技术岗位原则上不得使用编外用工。转变工作理念，将事业单位编外用工人员也纳入人员规模控制和管理范围，把客观存在的编外人员作为人员规模的有机组成部分进行统一管理。
（四）培育优质劳务派遣供给单位，共建和谐稳定的劳动关系
派遣业务在我国登陆以来，由于一些用工单位对派遣业务的认识局限，导致开展派遣业务合作时从规避政策等角度进入，使得劳务派遣业务的真实需求被掩盖。劳务派遣重要的驱动力其实是对人力资源管理的专业化需求。人力资源配置与管理是一项十分复杂的工作，历来被冠以“政策强”的工作之一。国家和地区一系列劳动法律法规的实施规范了劳动用工秩序，促进劳资双方关系调整，相应也提高了用工单位违法成本。劳动者的维权意识和维权能力也增强，这对用工单位的人力资源管理能力提出了更高要求。用工单位将人力资源管理的一般业务转移给劳务派遣单位可以使人事管理更加便捷，减少因程序性管理工作带来的工作量和相关的麻烦，使用工单位能够专心于事业发展。用工单位能够得到劳务派遣单位科学可靠的劳动法律、法规的咨询和指导，降低不规范用工的风险。法律规制加强，提高了劳务派遣单位的设立门槛，对劳务派遣行为的监管做出了更加严格的限制，在保障派遣人员合法权益不受侵害的同时，将会使一些风险抵抗能力差、责任承担能力弱的劳务派遣单位被淘汰，留下来的是具有一定规模、规范经营，经济实力强的劳务派遣单位，这将大大有利于劳务派遣市场的健康、有序发展。建议根据现有行业特点，整合现有资源，重点培养一批优质的劳务派遣服务供给单位，具有针对性的解决人事改革中出现的新情况，共建和谐、稳定、充满活力的劳动关系。目前，广电系统主要存在两种类型的劳务派遣机构，一类是用人单位成立的劳务派遣组织，属于《劳动合同法》规定禁止的自派遣公司，随着法律的进一步贯彻实施，将会逐步退出劳动力市场。另一类是依托人才交流机构成立的劳务派遣组织。如：广电行业人才中介服务机构，其职能就是促进广电人才资源合理配置，开发广播电视行业的人才资源，为各类人才合理流动牵线搭桥，为广播电视队伍建设的繁荣发展提供专业服务。经过多年专业团队运营，人才库储备丰富，管理比较规范，功能健全，依托人才中心档案管理、职称评定、政审、户籍管理等职能，为派遣员工、用工单位提供专业的服务，有利于保护派遣人员权益，增强归属感，使用工单位的人力资源管理水平实现整体提升，共同实现用工风险、管理冲突等主动预防与自觉控制。在广电总局监督下，选用这种优质的劳务派遣单位，兼顾系统内各单位情况，统一派遣，在人员选用、人才分配、薪金标准以及奖罚制度方面达到统一，有利于解决事实上的不公平，稳定人才队伍。如有劳动纠纷，因标准一致，也不易发生群体效应。培育使用优质的劳务派遣单位，既能满足各项事业的发展的需要，又有利于统一管理、保障安全，维护劳动者合法权益，共同建设和谐稳定的用工局面。
结论：论文对广播电视行业编外用工中劳务派遣用工方式进行了分析研究，对劳务派遣起源、发展历程进行梳理，对该制度在广播电视行业的适用性、运行中存在问题、法律规制加强对其产生的影响分别进行充分论述。
广播电视系统内存在大量事业单位，还处在从旧有的计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，随着经济体制改革和人事制度改革的深化，以“双向选择”为特征的人才流动日趋活跃，劳务派遣用工模式作为一种适应人事制度改革派生出来新的用工形式，对于规范用工行为，保障用工单位和流动人员的权益，促进劳资关系的和谐发展起到了积极作用。但是从总体上看，广电人才资源还没有得到充分利用，人才短缺与积压浪费并存的现象依然存在，通过市场配置人才资源的机制尚未形成，影响了人才与其它生产要素的合理配置。
《劳动合同法》等一系列法律、法规出台后，广播影视行业劳务派遣用工模式自身的缺陷和不适应性日趋凸显，这也是广播影视行业人事制度改革过程中必然会出现的现象。随着国家文化体制改革进一步深化，相关配套措施进一步完善，劳务派遣用工制度将在法律法规规制之下，发挥自身在人力资源配置中的效力，为广播影视行业的发展繁荣继续服务。
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