探析赤峰市发展“飞地经济”存在的问题
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[摘 要] “飞地经济”是区域经济发展的一种模式，在沿海发达城市已经比较成熟，赤峰市还处于起步阶段。赤峰市发展“飞地经济”面临着诸多困难，文章通过对松山安庆工业园区和元宝山工业园区进行实地调研予以探析。
[关键词] 赤峰市;飞地经济;工业园区;问题
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 047
[中图分类号] F062 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2019）15- 0104- 02
0 引 言
“飞地经济”是区域经济在近年来发展过程中形成的一种打破行政边界和原有体制，为了促进生产要素高效利用、优化资源配置、实现利益共享、共赢互利和协同发展而进行跨区域资源产业转移的经济开发模式。随着飞地经济模式的产生和发展，产业政策和制度也发生了重大变革。2017年6月2日，由国家发改委牵头，国土资源部、环境保护部等8个部门联合印发了《关于支持“飞地经济”的指导意见》，飞地经济作为区域经济的新型协同发展模式再一次受到社会各界的关注。如何不再延续以往的各自为政的经济发展已经成为各级政府思考的重要问题之一。“飞地经济”作为一种新型区域经济合作模式，在我国东部沿海地区率先获得了蓬勃发展。江苏是我国最先将“飞地经济”模式进行实践的。“新加坡苏州工业园区”的建立是其中最著名的案例。经过20多年的发展，无论是从前期的土地规划，建设过程中环保质监，还是在项目的引进方面，都是飞地经济运用的成功典型。为实现赤峰市跨越式发展，离不开工业的全面振兴。因此实施“飞地经济”是促进工业集约化、产业集群化发展的必然选择。2018年初，赤峰市發布了《赤峰市人民政府办公厅关于明确“飞地经济”工作有关事项的通知》。那么在“京津冀一体化” 、“一带一路”、国家及自治区“飞地经济”行动部署等多重战略叠加的时期，赤峰市如何把握机遇，全面振兴工业、促进产业转型升级，是亟须解决的问题。
1 赤峰市工业园区发展现状
1.1 园区已初具规模，未来产业承接方向明确
截至2017年底，在元宝山工业园区注册工业企业已达44家，其中以国电集团、天津物产为代表的世界500强，以云天化集团、开磷集团为代表的中国500强，及以普因医药、盛森硅业为代表的新兴产业企业等纷纷落户开发区。煤和磷化工、生物化工、生物医药和精细化工及新材料、机械加工4条产业链初步形成，集聚和循环发展效应日益显现。目前园区入驻企业的主要类型为：煤化工企业，如国电赤峰化工公司、九联煤化工公司、云天化集团和开磷集团;生物化工企业，如光明星化肥生物科技公司和伊品生物科技公司;装备制造企业，如赤阳春建材装备公司和天华机械公司。在未来的招商引资和产业转接方面主要集中在煤磷化工的深加工、生物化工产业的下游系列项目以及大型装备制造和大型包装项目。松山安庆工业园区园区落户企业38家，其中，独立选址企业23家，入驻标注化厂房企业15家。松山安庆工业园区当前入园企业中，农畜产品加工类企业6 家，一二三产联动企业有3 家，退城进园企业2家，制造业企业有 7 家。松山安庆工业园前期建设比较缓慢，到 2016 年才有较大的发展。目前园区建设和招商引资与规划定位有一定的差异，根据自身周边农产品优势及市场发展需求，明确轻工食品产业作为园区的主导产业之一。
1.2 区域重大交通基础设施建设逐步健全，为发展“飞地经济”提供便利条件
随着赤峰市交通运输需求的扩大以及国家对环渤海区域交通提升改造的实施，大大改善赤峰交通条件。重大交通基础设施建设从根本上改善了赤峰的通达度和可进入性，特别是随着京沈客运专线至赤峰联络线的建成，设计时速200 公里/小时以上，届时赤峰至北京实际运行时间不超过 2 小时，赤峰与京津冀和辽中南地区的经济联系将大幅加强。叶赤铁路扩能改造、赤峰到绥中铁路线建设，将强化赤峰在蒙东—沿海能源运输通道上的枢纽地位，对于赤峰发展能源化工产业具有重要意义。赤峰至天津、赤峰经承德至北京铁路的建设，将进一步加强赤峰作为关内与东北地区联系通道上交通枢纽的地位。赤峰-承德、赤峰-朝阳高速公路相继建成，赤峰将全面融入环渤海经济圈的高速交通网络，使赤峰与京津冀地区、辽中南地区和辽宁沿海的人流、物流联系显著增强，随着赤峰旅游资源的进一步开发和综合服务职能的提升，赤峰作为环渤海经济圈乃至整个北方地区“后花园”和“菜篮子”的作用将进一步凸显。
2 赤峰市工业园区发展“飞地经济”面临的问题
赤峰产业园区近年来发展规模迅速扩大，虽然在发展质量上有所提升，但是在承接产业转移方面还存在着很多问题，阻碍了赤峰市工业园区的跨越式发展。
2.1 基础设施建设仍需大量资金进行升级改造
完善的基础设施支撑，是产业承接最重要的保障之一。虽然园区基本形成了交通网络，内部具有一定的通达性。但是从全局看，外部的进入性仍然较差，松山安庆工业园主要几条道路基本建好，但受过境高速及铁路的限制，园区交通存在一定的不便。安元公路与铁路相交处限高 2.2 米，迫使松山安庆工业园无法近距离、便捷的使用元宝山高速出入口;大广高速东西横穿松山安庆工业园，限高 3.5 米，对安庆工业园的发展也产生了一定的限制。通往市区的公共交通设施缺乏，严重地制约了员工的生活便利性以及工作的积极性。园区虽然基本实现了网络的全覆盖，但是工业与“互联网+”的融合发展需要建立一个高速的网络平台，实现信息的实时共享。因此，发展“飞地经济”，更好地承接产业转移，需要地方政府以及未来入驻的企业共同发力，加大资金投入，促进基础设施的升级改造。 2.2 园区产业规划与承接产业存在冲突
松山工业园区通过招商引资引进了中粮60万吨燃料乙醇项目，项目总投资30亿元，占地66.7公顷。按照中粮集团要求，项目要入驻化工园区，而松山工业园区总体规划没有化工区和化工产业，为此建议调整总规和控规，在原有的食品轻工、装备制造和新型建材、生物科技产业的基础上，增加化工区，为此项目入驻创造条件。这并非是个例，在其他的工业园区也会存在这样的问题。产业承接与园区规划之间的冲突需要相关部门认真对待，但是“三高”企业坚决不进园区的原则底线是不能打破的。
2.3 高新技术产业实力薄弱，新兴产业较少
丰富的矿产资源是赤峰市工业经济发展的基础，但由于环境约束矛盾日益突出，这已经成为制约市经济发展的短板。工业园区依托矿产资源的传统产业占主要地位，引进的产业也多为资源招商。目前，园区高新技术企业主要有医药、先进装备制造、新材料、新能源等，从入驻企业总数、高新技术产业产值占工业总产值方面，与东部先进园区相比仍有一定的差距。主要表现为形成时间较短，新兴产业企业较少，仍处于初步发展阶段，产业发展规模效益尚未显现，拉动经济增长不明显。苏州工业园区作为全国工业园区的领头兵，早在2013年就已经形成了以高新技术产业为主导、战略性新兴产业为支柱、现代服务业为支撑的产业结构体系，产业布局呈现“2 + 3”格局，即以装备制造、电子信息为主导产业，以纳米技术应用、生物医疗、云计算等战略性新兴产业为支柱产业。与其相比，赤峰的工业园区高新技术产业产值对与工业总产值的贡献率非常低，与先进地区相差甚远，有很大的提升空间。
2.4 管理体制不健全，公共服务能力不足
发展“飞地经济”最本质的特点就是要打破行政边界和原有体制而进行跨区域资源产业转移。但是由于地域和行政归属的不同，很难建立一套责任共担、利益共享、协作运行的管理制度。各园区的管理体制都处于各自为政的模式，限制了产业发展的经济联系。政府在产业承接和转移中应该扮演一个什么样的角色仍然是一个值得深思的问题。赤峰市作为一个欠发达城市，用于园区基础设施建设的财政资金有限。基础设施建设相对滞后，工业化和信息化融合程度较低。仅仅依靠政府提供的公共服务难以满足产业承接的需要。因此，探寻企业与政府共建园区模式，提高基础设施和公共服务水平，同时提升软硬件实力，是发展“飞地经济”的必然要求。
2.5 地理区位处于阴影区，产业承接能力较差
赤峰市周边有京津冀经济圈和东北经济圈，这两个城市群与赤峰市的距离都在500千米左右。一般来说，在先发展地区的周围会由于中心地带的辐射而形成产业发展的阴影区。最近两年，北京城区内的产业已经开始了大规模的产业转移，但是从产业溢出效应来看，只有附近的城市无法承载外溢出来的产业，更远的梯度地区才有可能承接。从现实中可以看到，最直接受益的就是环首都的河北各城市，雄安新区就是最典型的例子。雄安新区由于地理区位优良、交通便利、资源环境的承载能力强、有充足的发展空间，因此它成为承接首都外溢产业的主要承接地。我市在这个过程中受益则是相当有限。沈阳和大连城市本身的发展能力有限，因此只有一些規模较小和位于产业链中低端的产业外溢，这也不是赤峰市进行产业承接的关注点。需要有自身的资源优势和人文特色，才能摆脱核心城市的影响，才能真正实现产业承接。目前，赤峰城区在人口数量和工业基础上，都难以对周边的产业产生辐射作用和吸引。
3 结 语
工业园区发展“飞地经济”面临的问题主要来自两个方面：一方面，园区自身基础设施建设不足、产业规划与现实招商存在矛盾;另一方面，政府部门提供的行政干预过多以及提供的公共服务不足。只有解决好这些问题，才能促进赤峰市“飞地经济”的落地发展。
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