关于完善航道监管机制的思考

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　　摘要：近年来，航道部门不断增强对航道的监管力度，保障航道安全与规范，但其中还存在一些不足。本文分析了两起船舶安全事故，指出航道监管的重要性，分析西方国家航道监管的经验，指出对我国航道监管的启示，并提出健全现行航道监管机制的建议。
　　关键词：航道管理;航道监管;案例分析;启示
　　中图分类号：u697 文献标识码：A
　　航道是国家公益性交通基础设施，加强航道监管是保障水路运输安全、高效、绿色的关键要素。近年来，水上交通风险不断增加，安全事故多次发生，如2011年中海油珠海管道漏油事件，2015年东方之星客轮翻沉事件等，尽管相关部门不断提高监管力度，优化管理模式，但船舶碰撞事故依然高居不下，凸显出现行航道监管机制的不足与缺陷，亟需建立完善的航道监管机制。
　　1船舶安全事故分析
　　案例一：2018年1月16日，上海宝山航道内发生一起撞船事故。长江下水船“丰海18”轮和“惠丰6799”轮于69灯浮附近发生碰撞，“惠丰6799”轮沉没，船上3人全部被救起。事发后，宝山海事局迅速出动救援，发布吴淞VTS安全信息广播。但由于航道能见度较低，晚上又有5艘船舶触碰沉船“惠丰6799”轮，最终致使3艘轮船沉没。
　　本事故发生的原因是多方面的，既有天气原因，也有船舶操作人员违规操作，及海事部门与船舶操作人员沟通不畅的原因，在海事局发布警告信息的情况下，依然有多艘轮船航行到此处，发生碰撞事故。一方面航运公司应加强对船舶驾驶员的培育，增强其安全意识，另一方面海事、航道部门也应协同各部门加强航道管控，优化船舶通航环境。
　　案例二：2015年6月1日，“东方之星”客轮由南京航行至重庆，在到达长江大马洲水道时发生事故，导致船舶翻沉，造成442人死亡。经事后调查，客轮之所以翻沉，主要是由于遭遇由强对流天气引发的强风暴雨。
　　基于钱学森教授提出的“人一机一环境”系统工程来讲，除人为疏忽、经验判断、船舶操作性外，环境也是造成安全事故的重要因素。根据事后调查组对“东方之星”事故的总结，相关航务及海事部门在日常管理和监督检查中存在问题。这一结论也从侧面较为明显地显露出航道监管中技术手段落后，信息收集与反馈不及时，会存在着巨大的安全风险隐患。因此，在未来发展中，航道部门应引入信息化技术，打造更为科学、先进的水运监管系统，及时检测到航道中的不利情况，将信息传递给过往船舶，保障航运安全。
　　2国外航道安全监管经验和启示
　　欧美等发达国家构建了相对成熟完善的航道监管体制，有效维护了航道安全，其中诸多内容值得我们学习与借鉴。
　　2.1国外航道安全监管机制
　　2.1.1德国
　　德国航道管理机构主要是联邦运输、建设和住房部，内设八大司局，各司局承担不同职责，其中，水路司负责监督和管理内河和海上航道，其职能包括航道规划、维护、监管;监管航道上的设施，包括船闸、节制闸、泵站等，确保航道的通畅性;测量航道尺度;管理航运监管经济事务，制定相关航道章程。在各区域设置航道地区管理局，负责维护航道水量;扩建航道;设置与管理航标;处理与航道相关的各项事务。
　　2.1.2法国
　　法国境内内河达8500公里，人工运河占比达55%。早在十八世纪法国就致力于整治航道，历经长久努力，其航道通航条件已处于国际水平。法国航道的监管由航运管理局负责，同时负责航道维护、建設、港口管理等。基于水系原则，对于大型航道，由国家级管理部门负责监督和管理，对于航运量小的航道，则由地方部门监管。前者不管是人员配给还是资源供给都相对较多。此外，法国也设立有地方航道航运管理局，负责航道监管和建设等事务，同时技术上的工作也由其承担。
　　2.1.3荷兰
　　荷兰运输类的事项均由运输和公共工程部负责管理，包括铁路、航道、桥梁、公路等，其对航道的监管内容，主要包括水情监管、防御风浪、水量监管等。由于荷兰属于地势低洼地区，为保障航道安全，内设公共工程局，负责监控水清，如防洪、水量监控、航道建设等。该部门设立在海牙，下设24部门，工作人员遍布各地。
　　2.2国外航道安全监管借鉴
　　2.2.1推行统一航道监管机制
　　在上述三个国家中，各国对航道监管都较为重视，所构建的监管体系也较为完善。在各国构建的监管机制中，基本都是统一的，以德国为例，其航道和水上运输监管机制是统一的，而荷兰的航道、水利、运输具有统一的监管机制，其运输和公共工程部同时负责监管航道、水利以及运输业。
　　2.2.2重视航道建设与保护
　　欧美多个国家开发水资源程度较高，且都把航道航运置于重要位置。苏联开发河流中主张发电为主，德国在水资源开发的各个流程中都将航道利益放在优先级，荷兰也将航道保护、航运安全放在水资源开发的首位。此外，发达国家还极为关注航道建设，通过制定统一标准，开挖运河，对于事故多发地段，会进行科学分析，提出整改方案，以此消除危险因素。
　　2.2.3注重引入智能终端
　　随着信息化技术的持续发展，国外都极为注重将新兴技术引入航道监管中。通过使用智能终端，实现对航道设施、巡查工作、信息推送的实时管理。在进一步发展中，我国也应学习西方国家的这一经验，将无人机技术、大数据技术等引入航道监管中，提高监管效率。
　　3建设航道监管机制的建议
　　3.1健全监管机制，强化安全责任
　　航道事项涉及多个方面，包括航道、渔政、水务、海事等，要建立行之有效全面的监管机制，就需要各部门协同配合，共建和谐的监管机制，以此消除航道风险因素，营造安全航运氛围。在保障航道安全的同时，还要注重建设安全责任制度，构建“横向到边、纵向到底”的部门、岗位、领导三级安全责任架构。
　　3.2排查安全隐患，强化安全监管 　　排查安全隐患是航道监管的重点内容，也是保障航运安全的关键要素。对于航道部门而言，应注重对所辖航段中易出现自然灾害或易出现碰撞事故的地点进行重点排查，对辖区内桥梁、港区、航标等逐一建立安全档案，确保通航标准符合要求。在安全监管活动中，应实现日常巡查和定期排查相结合，最大程度地排查所有安全隐患。在日常监管活动中，应当深入一线，逐一排查事故隐患，掌控全局，当发现问题时，应及时上报并采取措施，消除隐患。
　　3.3建立预警机制，提高安全程度
　　在航道监管中，为应对可能发生的一系列风险，应当建立预警机制。环境作为航道主要风险因素之一，应当加强监管，但自然环境并非人力可控，因此就需要及时捕捉到恶劣天气，通过建立预警机制，当辖段天气指标降低到某一程度，可能出现寒潮、台风等恶劣天气时，应及时发出预警，警告航道上的船舶，同时，在汛期与枯水期，也要加强航道监管，保障航道的畅通以及船舶安全。以“东方之星”案例为教训，各部门应建立航运恶劣天气风险预警机制，加大科研投入，提高检测预警能力，强化短时临近预警信息快速发布，确保各监管部门和航行部门能够准确获取天气预警信息。除天气预警外，还应加强船舶检验技术，制定恶劣天气船舶禁航措施，加强航运安全信息化动态监管，提高应急救援能力等。
　　航道监管离不开人力支持，在此方面，应当组建专业的监管队伍，适时演练，努力组建出运转高效、覆盖全面的航道监管队伍和应急队伍，监管队伍负责航道安全隐患排查，应急队伍负责突发事故中的救援。
　　3.4引入数字技术，提高信息化水平
　　在航道监管活动中，不管是要实现立体化监控还是信息化监管，都必须要有数字技术作为支撑。通过加大信息化基础建设，优化网络信息化服务平台，设计基于数字技术的航道监管系统，实现监管信息一体化监控。基于航道格局，建立電子航道图，并对过往船舶、航段、航标、船闸、天气等进行实时动态监控，通过添加港航信息、航标遥控等模块，实现信息化监管。通过引入数字智能航道，利用现代化的监控手段，能够及时检测潜在问题，并给出解决方案，以此提高航道监管效率，保障航道安全。
　　3.5建立安全投入机制，增强监管支持
　　根据国际经验来看，西方国家多将航道视为公益设施，各项费用均有政府负责。而航道投入问题本质上就是航道的建、管、养三方面资金的问题。对于航道监管资金短缺的现状，可从以下几方面解决。一是在燃油消费税增长性补助中抽出一部分作为航道建、养资金;二是发行航道债券，以填补航道管理等方面的资金不足;三是推行航道有偿使用机制，获取的收益用于航道安全建设，同时督促各级政府加大财政投入，支持监管体系建设，保障航道安全。
　　4结束语
　　航道作为水路运输的重要方式，在社会经济持续发展的背景下，承担着水运经济的角色。因此，有必要站在航道管理角度提高对航道监管的重视程度，一方面要建立健全的航道监管机制，推动航道安全管理，消除安全隐患，引入新兴技术，实现智能化、信息化监管，另一方面也要加强航道治理、养护，增强对船舶驾驶员的安全培训，从而才能更好地保障航道安全。
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