机关单位能力内耗的机理表现及改善之策

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　　摘要：机关单位能力的内耗，不仅会造成资源的极大浪费，还会严重削弱机关单位完成其职责任务的效能。机关单位作为政府的组成因子，改善或消除机关单位的能力内耗，对于提高政府公共治理和服务的水平具有重要意义。机关单位能力内耗的治理，必须在准确把握其能力内耗形成机理的基础上，坚持正确的治理导向，从体制机制、权责关系、治理模式、人员配备和组织文化等方面科学规划综合施策。
　　关键词：机关能力内耗;内耗治理;机关能力建设;治理导向
　　中图分类号：D630 文献标识码：A
　　1问题的提出
　　中国特色社会主义进入新时代，国家治理能力和治理体系现代化建设也进入了新阶段。党的十九大提出了打造共建共治共享的社会治理格局的战略目标，并明确指出在新的社会治理体系中“政府负责”的职能定位。作为政府有机组成因子的机关单位，如何解决自身长久以来存在的能力内耗问题，更好地完成自身职责任务成为一个重要的研究命题。
　　目前，学界多关注于机关单位领导集体的内耗问题，而缺乏对机关单位能力内耗的系统研究和论述。近来才有学者开始关注这个问题，周少来按照组织运行的逻辑分析了机关单位内耗的根源及危害，但却没有提出相应的解决之道。陈橹认为根治内耗关键在于营造良性的机关文化，张润枝则认为严肃党内政治生活是消解内耗的“良策”。然而，三位学者都没有明确地指出机关单位内耗其本质是机关单位能力的内耗，且对机关单位能力的内耗问题还没有一个系统的概括。因此，本文在三位学者研究的基础上，尝试通过对机关单位能力形成过程的分析，来探究机关单位能力的内耗机理，并对机关单位能力的内耗表现进行概括，提出消除或减少机关单位能力内耗的相应对策。
　　2机关单位能力内耗的机理
　　“内耗”本是物理学中的概念，是指某一系统在从外部输入能量的过程中，由于自身的原有性能不良或结构不合理而致使其中一部分能量走失或损耗。引申来讲，机关单位内耗就是指单位在从外部输入各种资源能量过程中，单位内部各个组成部分之间由于各种原因相互干扰、相互冲突、相互抑制，从而使其中一部分资源能量走失或损耗的现象。
　　政府能力的构成基本要素围绕着特定的目标在不同领域、不同环节中的聚合、配置和动态运用就是政府能力的外显形式。在我国机关单位，是指国家机关，即从事国家管理和行使国家权力的机关。机关单位作为政府的有机组成因子，机关单位的能力及其形成过程与政府能力的构成具有相同的原理。借鉴平衡积分卡，可以将机关单位的能力具体概括为：公共服务能力、内部管理能力、成本控制能力、变革发展的能力。同时根据我国机关单位的宗旨，机关单位的能力又可以集中表述为：为人民服务的能力。由此可以发现机关单位能力的形成是这样一个过程：机关单位将从各种渠道获得的资源经过聚合、配置和动态运用，从而将资源转化为内在的单位能力，这些能力又是围绕着特定目标
　　为人民服务而形成和表现出来的。
　　机关单位能力内耗主要发生在“资源的转化”和“能力的输出”两个阶段，即组织资源在转化为组织能力过程中，本该转化为组织能力的资源却发生了损耗而没有转化为能力，组织能力在输出以实现组织目标的过程中又因为内部因素遭到了削弱，这两个层次的内容共同造成了机关单位能力的内耗。其中，机关单位资源因内耗而没有转化为单位能力的根源主要在于：机关单位的制度结构不良、组织个体问不协调、组织内部权责不清、组织领导涣散等;机关单位能力因内耗而没有实现目标的根源则主要在于：组织目标的异化。
　　3机关单位能力内耗的表现
　　有学者将机关内耗的表现概括为：组织目标上“相互排斥”、组织活动中“相互拆台”、组织权力上的“相互争夺”、组织责任上“相互推诿”、人格道德上“相互贬损诬告”。笔者认为这种概括很好地总结了单位内部资源内耗无法形成单位能力的表现，而忽视了单位内部能力形成后在输出过程中内耗的表现
　　单位目标的异化，具体表现为：
　　3.1机关单位资源的增减开始与单位能力强弱无关
　　主要表现在两个方面，一是单位资源的增加成为官员变相扩大权力的手段，官员在职位不变，通过领导更多部属，争取掌握更多资源，来获取实际上更大的行政职权，而不是利用单位资源提供更多公共产品和服务，输出更大的单位能力。二是官员们倾向于彼此为对方制造工作，人为增加“工作量”。这种情况下单位资源在行政体系内不断消耗，单位能力得不到有效输出以实现机关单位职责规定的任务目标。
　　3.2机关单位的组織目标异化为单位领导个人目标
　　作为机关单位其主要目标就在于完成其职责规定任务和目标，衡量机关能力的根本标准就在于其完成目标任务的能力。然而，在“晋升竞标赛”的官员晋升模式下，官员的晋升主要依据上级政府决定的可度量指标。完成这些指标成为官员们的主要目标，而这些个人目标与组织的职责目标并不是完全重合的。当官员个人目标与组织目标相左时，组织目标就可能异化为单位领导个人目标，单位资源就可能成为官员晋升的资源。如果这种情况在机关内广泛存在，机关资源将受到极大损耗，单位实现其目标的能力也会持续削弱。
　　3.3机关单位能力消耗在与实现组织目标无关的其他领域
　　例如，办公场合的豪华程度与机关的事业和效率呈反比：事业处于成长期的机关一般没有足够的兴趣和时间设计完美无缺的总部。所以，“设计完美乃是凋零的象征”“完美就是结局，结局就是死亡”。机关单位资源得到了损耗，机关的事业和效率反而下降，也应是机关单位能力内耗的表现。
　　4机关单位能力内耗的改善之策
　　机关单位能力内耗的预防和改善是一个系统性的工程，想要标本兼治就需要统筹规划综合施策。关键是在准确分析定位单位能力内耗根源的基础上，坚持问题导向结合具体实际，根据机关单位的性质特点，科学制定兼具可行性和时效性的机关单位能力内耗的预防和改善之策。主要应着眼以下几个方面： 　　4.1坚持党对机关单位的集中统一领导，增强机关单位凝聚力
　　我国机关单位管理的最大优势就在于党的领导，坚持和加强党的集中统一领导，是把握机关单位能力建设正确方向，整合和调动机关单位内外资源，预防和减少单位能力内耗的重要保证。党借助自身的组织体系和思想理论体系，可以实现对单位内外资源和能力的有效整合，统一单位成员的思想信仰以增强机关单位的向心力与凝聚力，树立共同理想以防止单位资源和能力的内耗与单位目标的异化。
　　4.2优化机关单位的组织结构与管理机制，进一步理清权责关系
　　机关单位自身原有性能不良或结构不合理，是单位资源能力内耗的根源动因，所以要预防和改善内耗，就要优化单位原有的组织性能，调整不合理的管理结构和机制。首先，要理清机关单位内部各职能部门及其工作人员的权责关系，清晰划定各职能部门及其工作人员的权力界限，明确各自的职责定位。其次，通过实施科学公正的绩效考核机制，引导单位资源积极转化为单位能力，激励单位各组成要素效能的发挥，并通过考评系统对单位内耗进行监控和惩戒。从而在分工明确的前提下有机协作，实现单位整体效能的最大化。
　　4.3提高机关单位管理的法治化水平，不断压缩能力内耗的可能空间
　　单位资源的高效转化和单位能力有效输出，都需要一套高效的单位治理体系来提供单位运行必需的秩序。传统的人格化管理模式往往因其自身的随意性，难以保证单位运行秩序的稳定性，单位治理的效率可以通过法治更好地实现。在人治化的治理中，领导人个人说了算，不仅容易造成单位目标的异化和单位矛盾的激化，而且由于个人的见识、智慧和能力的有限性，导致决策错误引发单位资源的浪费和单位能力的损耗。而在法治化的治理中，决策者遵循程序科学决策、民主决策，能够有效防止和减少单位能力的内耗。
　　4.4组织部门科学配置机关单位工作人员，注重培养和提高人员素质
　　人是决定性的力量，也是机关单位中重要的资源。机关单位要预防和减少能力的内耗，一方面靠单位组织制度的创新;另一方面就是靠单位有一批有效的管理和执行人才。人员的配备既是满足组织需要，也是为每个个人安排合适的工作，满足单位成员的特点和需要，从而充分发挥单位中每个成员的最大效能。此外，还应对单位成员进行动态的科学搭配，使单位成员既可以各尽其能，又能协调配合形成合力，从而减少单位要素个体问因“不协同”，而造成的沟通障碍与摩擦损耗。
　　4.5抓住关键少数，选拔德才兼备者担任机关主要负责人
　　机关单位主要负责人是单位目标制定的“关键决策者”和目标执行的“关键推动者”。如果主要负责人专业能力不足，无法调动单位成员的工作积极性有效组织与整合单位资源，势必造成单位资源的耗散和单位能力输出的乏力。如果主要负责人道德素质水平低下，一方面，这样的人容易受个人利益羁绊，难以公平进行利益分配，从而导致内耗，影响机关部门职能的发挥;另一方面，这样的领导一般很难与单位成员建立正常顺畅的沟通关系，从而无法及时化解单位内的矛盾问题，加剧单位内耗。
　　4.6营造良好的机关文化，践行社会主义核心价值观
　　价值观影响着人们的行为选择，如果一个单位充斥着消极负面的组织文化，单位内的组成人员抱有消极落后的价值观，那么即使单位体制机制、人员资源配置和单位治理模式手段等硬件得到了优化，机关单位也很难形成凝聚力，从根本上消除能力内耗的根源。当前营造良性的单位文化，就是要积极培育和弘扬社会主义核心价值观。在单位内部逐步形成符合新时代中国特色社會主义建设要求的价值观念、行为准则、工作作风和团体氛围，从而将单位成员真正凝聚在一起，消除单位能力的内耗的环境基础。
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