美国金融科技监管及其对中国的启示
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摘 要：针对金融科技的发展及其伴生的风险问题，美国采取审慎宽松的监管政策，鼓励金融科技创新;通过健全的法律制度，维护金融科技健康稳定发展;其完善的征信系统也成为美国金融科技发展的重要保障。借鉴美国经验，我国应当妥善处理稳定与创新的关系，把握好金融科技监管力度，并加快金融监管法制化和征信体系建设。
关键词：金融科技;金融监管;金融风险
中图分类号： F830.49 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2019）09-0049-05
DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.09.009
一、引言
20世纪90年代互联网技术开始大规模商业化应用，金融科技（Fintech）也应运而生。根据金融稳定理事会（FSB）的定义，金融科技主要是指由大数据、区块链、云计算、人工智能等新兴前沿技术带动，对金融市场以及金融服务供给产生重大影响的新兴业务模式、新技术应用、新产品服务等。
美国是最早将互联网技术大规模应用于金融领域的国家，金融科技的发展一直走在世界前列。特别是2010 年以来，美国金融科技公司发展迅猛，纽约和硅谷更是聚集了大量的金融科技公司。作为全球金融中心，纽约依托华尔街发达的资本优势和优秀的金融人才，涌现出许多金融科技公司。而被称为美国科技创新摇篮的硅谷，拥有良好的金融创新生态环境，吸引了大量金融科技人才，众多金融科技独角兽企业在此孵化产生。与此同时，四大科技领军企业Google、Apple、Facebook、Amazon 也不断在金融科技领域发力，投资金额持续扩大。金融科技的发展推动美国传统金融机构大规模采用信息网络技术，增强市场竞争力，并大幅度降低融资门槛，对于鼓励科技创新起到了明显的推动作用。金融科技作为金融创新的重要推动力量，对金融业乃至整个经济生活都产生了深远的影响。
近年来，我国金融科技发展也呈加速之势，对金融行业的颠覆性影响亦逐渐显现。一方面，以蚂蚁金服、财付通等为代表的互联网金融科技公司凭借流量大数据和技术优势在移动支付、消费金融等领域抢占先机;另一方面，各大银行也纷纷开启“加速”模式，先后设立金融科技子公司。截至2019年6月末，兴业银行、平安银行、招商银行、光大银行、建设银行、民生银行、华夏银行、北京银行、工商银行、中国银行等10家银行陆续成立了金融科技子公司。金融科技已成为金融资源布局的关键领域，并正在加速改变甚至是颠覆传统金融格局。但是伴随着金融科技的快速发展，也积累了不少的风险和问题，如何平衡好创新和风险防范的关系成为金融科技监管面临的重要考验。美国作为金融科技的领先者，其对金融科技领域的监管不乏可资借鉴之处。
二、美国金融科技监管分析
针对金融科技的发展及其伴生的风险问题，美国有着一套相对严密的监管制度。
（一）审慎宽松的监管政策，鼓励金融科技创新
对于金融科技，美国金融监管部门的态度总体上是审慎宽松的。监管部门对于金融科技并不主张过分干预，美国金融科技的高速发展得益于政府大力支持金融科技发展并积极出台相关监管政策措施。
美国没有专为金融科技公司而设置的金融监管机构，凡是金融科技所涉及的金融业务，一并按其功能纳入现有金融监管体系中进行统一监管。总体来讲，美国金融监管部门对金融科技的监管是持鼓励发展态度，监管相对宽松，金融科技公司可以在监管体系允许的框架内自由经营发展。美國货币监理署发布的《金融科技企业申请评估章程》明确提出金融科技公司可以如其他联邦特许经营下的银行一样，以安全和健康的方式开展业务，满足消费者、企业和社区的需求。鼓励金融科技公司采用创新的方式促进金融的包容性。
为了适应和鼓励金融科技的发展，2017年美国国家经济委员会发布了《金融科技监管框架》白皮书，该白皮书全面系统地阐述了金融科技政策设计和监管策略的政策目标和基本原则。白皮书认为金融科技拥有无与伦比的潜力，能够彻底变革人们获取金融服务的渠道、改进金融系统功能，并且促进经济增长，明确将金融科技发展作为提升国家竞争力的重要手段，政府将积极为金融创新保驾护航。白皮书提出了六大政策目标：积极推动金融服务创新创业，推动安全、可负担且公平的资本渠道，加强普惠金融和金融健康，应对金融稳定风险，完善金融监管框架，维持国家竞争力。在此基础上白皮书提出了完善金融生态系统，重视保护金融消费者权益，推动安全的普惠金融和金融健康，识别并规避技术偏见，提高金融产品和服务透明度，努力实现技术标准的互用性与协调性，高度重视网络安全，数据安全和隐私保护，提高金融机构的效率和效力，维护金融稳定，继续并加强国际合作等十项发展原则。这些原则应当成为所有从业者保持沟通合作的指导性方针。
与监管方针政策相配套的是健全完善的法律制度和征信体系，从而有效地保护金融科技消费者的合法权益和交易的安全性。
（二）健全的法律制度，维护金融科技健康稳定发展
美国是金融法律监管体系比较健全的国家，通过健全的法律保障体系维护金融行业的稳定健康发展。
1999 年美国颁布的《金融服务现代化法》，结束了长达60多年的分业经营和分业监管模式。美国沿用现行金融法律和监管框架，根据金融业务种类及其方式对金融科技实施归口管理。第三方支付机构在美国被定义为非银行金融机构，在州层面执行牌照发放、定点检查和财务状况的监管。美国各州参照《统一货币服务法案》制定了关于本州非金融机构货币服务的法律。《美国金融改革法》《隐私权法》《电子资金转移法》和《统一商法典》等法律法规从不同方面对第三方支付机构的电子支付结算活动进行规范。
美国将对P2P网络借贷平台的监管纳入了证券业监管行列。P2P网络借贷平台出售的凭证在美国被视为证券，P2P网络借贷平台出售、发行收益权凭证给贷款人的行为属于证券交易行为。美国证券交易委员会主要通过强制披露信息对P2P网络贷款行业进行监管。美国联邦贸易委员会可以对 P2P 网络贷款公司采取执法行动，而网络贷款人向存款机构提供特定服务，接受美联储、货币监理署的监管。网络贷款人涉及消费者保护相关规定则接受消费者金融保护局（CFPB）和 联邦贸易委员会（FTC）的监管。 2012年，时任美国总统奥巴马签署了《促进创业企业融资法》（Jumpstart Our Business Startups Act，简称JOBS法案），该法案进一步放松对私募资本市场的管制，放宽对中小企业IPO融资过程及后续信息披露方面的监管， 对于年收入低于10亿美元的企业在首次公开发行股票后的5年内可以不用公开财务信息。该法律还规定，创业企业和小企业可以通过“大众融资”方式每年最多筹集100万美元。该法案的出台为小型企业通过网上集资方式募集资金提供了一个较为宽松的制度环境，增设众筹发行注册豁免制度，同时对众筹中介的监管进行了强化。法案体现了放松管制和加强监管的有机统一。该法案的颁布，标志着众筹股权融资的合法化。
1970年美国国会通过了《公平信用报告法》，美国的征信监管部门联邦贸易委员会（ FTC） 与消费者金融保护委员会（ CFPB） 分别在其各自规定的职责范围内履行监管职责。《公平信用报告法》是在市场上出现大量消费者信用调查报告机构，以及绝大部分机构以消费者信用评分为授信依据的情况下颁布的。《公平信用报告法》首次明确了征信机构的业务职责范围，在美国个人信用信息权益保护方面具有里程碑的意义。它详细规定了征信机构和用户的责任与义务、信用报告的合法内容、信用报告的使用目的以及消费者的相关法律权利和责任。1996年，美国政府对《公平信用报告法》进行了修改，出台了《情报授权法》和《债务催收改进法》，对联邦调查局和联邦政府机构对消费者个人信用报告的使用做出补充。
此外，美国还出台了《平等信用机会法》《诚实租借法》《公平信用结账法》《电子资金转账法》《破产法》《隐私权法》以及《信息自由法》等法律与《公平信用报告法》进行配套监管，对于规范授信、平等授信和保护个人隐私权等方面都进行了严格的法律规范。美国消费者金融保护局则对金融消费者的合法金融权益予以保护和监督，要求创新性金融产品的发起人需提供关于产品在消费者权益保护方面的说明， 包括该创新产品提供的有别于市场上现有产品的特征、 创新产品潜在风险及保障措施等。
（三）建设完善的征信系统，夯实稳固信用体系基础
美国之所以金融体系高效运营，金融科技创新发展迅猛，除了相对宽松的监管鼓励政策和健全的法律制度，其完善发达的信用体系同样功不可没。美国征信机构的发展经历了服务由基本到多元化、市场由国内走向全球的过程，逐渐形成完整的产业体系和高度发达的市场。
美国企业征信市场的领军企业是征信巨头邓白氏（Dun&Bradstreet）。邓白氏集团是国际著名的企业资信调查类的信用管理公司。该公司已有170多年的发展历史，通过不断开拓信用评估市场，已成为商业征信领域的行业巨擘。公司拥有全球同类中综合性最高的数据库，客户可以通过邓白氏全球网络获取商业信息数据库信息。公司的主要服务有信用调查、应收款管理、营销信息、增值产品、证券信用级别评估、财政信息服务等。邓白氏为数据库中的企业都分配了一个邓氏编码，是一个独一无二的9位数字全球编码系统，被广泛应用于企业识别、商业信息的组织及整理。邓白氏数据库拥有邓白氏特有的DUNSRight流程，DUNSRight的流程操作基于公司对信息的质量掌控，由全球数据收集、实体匹配、邓氏编码、企业关联、预测指数等5大步骤有序构成。
目前美国个人征信市场是益博睿（Experian）、艾可菲（Equifax）、全联（Trans Union）三足鼎立的稳定格局。美国个人征信机构经历了集中、分散、再集中的发展过程，最终形成集中度很高的行业格局，各地小型征信机构依附于三大征信局开展业务，它们与三大征信局通常是隶属或合同关系。而三大征信局又是征信局联盟公司（Associated Credit Bureaus， Inc.）的成员。征信局联盟公司代表着征信行业处理与政府和媒体的关系。
美国三大征信局几乎囊括了整个美国个人征信市场，其信用报告基本覆盖了全美成年人口。个人数据主要包括个人身份信息、信贷信息和公开信息三部分。征信局将收到的数据信息进行处理加工，进而计算出个人信用分数。同时，这些数据信息不断持续地更新，个人的信用分数也是动态变化的。美国个人信用分数一般是在300—850分之间，不同的客户信用对应不同的金融服务。三大征信局通过信用评分出售信用报告给相关需求机构。三家征信局掌握了1.7亿美国成年人的信用档案，每年出售的信用报告达6亿多份，收入超过100亿美元。整个社会对个人信用的关注度非常之高，需求十分旺盛，但《公平信用报告法》对调用他人的个人信用资料有着严格的法律规定，调用者只有符合规定才能获取。三大征信局的信用报告各具特色，迎合了不同的市场需求。三大征信机构相互竞争相互促进，使美国的征信市场更加成熟。
三、美国金融科技监管对我国的启示
美国金融科技监管经验可以为提高我国金融科技监管水平、促进我国金融科技健康发展带来有益的启示，有利于研究和探讨加强我国金融科技监管之路径选择。
（一）处理好稳定与创新的关系，把握好金融科技监管的力度与方略
金融科技一方面给整个金融业带来了引导和变革，有力地推动了经济金融发展，极大地便利了民众生活，另一方面相较于传统金融，金融科技领域蕴含着金融和技术双重风险。中国的金融科技在经历了近年的快速增长之后，进入了促进发展和警惕风险的规范发展阶段。金融科技监管应平衡好创新与稳定的关系，既保证金融科技发展充满创新的活力，提高金融效率，避免过于严苛和僵化的监管扼杀金融创新的活力，又要保证金融安全，避免金融科技无序发展，不发生重大的经济金融风险，守住安全底线，这就要求监管部门把控好金融科技监管的力度與方略。
要强化金融协同监管的顶层设计，建立完善的金融协同监管体系。金融科技监管部门要充分发挥其职能作用，完善宏观审慎管理体系，建立中央层面集中统筹的协同监管机制，并协调好中央监管和地方监管的关系。金融科技使得原有业态边界不似以往那般泾渭分明，而是日益融合，因此要做好金融协同监管的顶层制度设计，协调好机构监管与功能监管和行为监管关系，从而实现监管的全覆盖，避免监管空白或重复监管。 金融科技监管要充分研究和评判不同的金融业务的风险等级，进而确定监管的方式和力度。要加强事前、事中和事后的全方位监控，对于风险频发领域要实行严格的监控和管理，采取有力措施事先防范，避免风险扩大。要强化信息披露制度，统一金融科技企业的信息披露标准，提高行业透明度，对违规披露等行为实施严格的惩处，对严重失信者要实行行业禁入等措施。
要创新金融监管方式和手段，提高金融科技监管的科技水平。发展监管科技（Regtech），使金融监管更具效率和科学性。要构建以科技手段为主的新型监管模式，加强国际交流与合作，结合中国国情，选择引进美国和欧洲等发达国家先进的金融监管科技，因地制宜进行动态调整和监测，使之在中国科学落地。金融监管部门应当不断创新科技手段来提高监管效率、 降低监管成本。通过创新金融监管手段，提高金融科技监管效率和水平，以应对快速发展的金融科技。要依托大数据、云计算和人工智能等新技术对海量的金融数据进行科学分析，不断完善统计监测系统功能，持续丰富统计监测产品。此外， 对从事金融中介业务的金融科技企业， 应要求其接入监管部门的技术系统， 实现非现场实时监管。通过不断完善监管规则和手段，建立高效的金融监管科技系统，使金融科技监管更具科学性和针对性。
（二）加快金融监管的法制化建设，使金融科技监管有法可依
健全的法律体系是金融科技健康发展的重要保障。美国金融科技监管在防范风险方面做得比较好，很大程度上得益于美国健全的金融法律体系，使美国金融科技监管有法可依，从而能够有力地保障投资者和消费者的合法权益。
近年来， 中国金融监管部门在这方面亦做出了积极的努力，陆续发布了一系列关于金融科技健康发展和风险管理的文件，这些文件体现出金融监管部门为规范金融科技健康发展，试图为金融科技业务划定边界和制定规则的努力。但是，这些监管政策并不是从立法层面上进行的监管， 主要是以文件的形式发布，效力不及法律权威。
金融科技具有业务创新快、产品形态复杂多变的特点，相对于传统金融，金融科技的管控难度更大。因此，必须尽快建立和完善相关的金融法律体系，及时修订和完善现行政策法规中与金融科技发展不相适应的相关条款，从法律上明确金融科技主体的法律责任、业务范围等，为规范金融科技提供有力的法律依据。要从法律上实行信息披露的强制性和约束力，明确金融机构信息披露的义务和内容，明确信息披露制度。
要高度重视保护金融消费者的合法权益，应当建立健全金融消费者法律保护体系，从法律上加强金融科技消费者保护制度，可以借鉴美国的做法，成立专门负责金融消费者权益保护的机构，负责处理解决金融纠纷，让中国金融消费者能够享受到高效、专业的维权服务。同时，借鉴美国经验，尽快建立完善金融监管的法律支撑体系，加快出台《公平信用报告法》《隐私权法》以及《信息公开法》等相关法律，促进信用体系建设，推动征信市场的健康运行。
（三）加快征信体系建设，努力实现征信体系全覆盖
征信体系建设是现代金融体系最重要的制度安排之一，征信系统作为整个金融业的基础设施，对金融业的健康运行至关重要。金融科技和征信体系是相辅相成的关系。一方面，金融科技的发展加速推动了征信体系的建设。随着大数据、云计算的应用普及，数据的收集和分析更加便捷和充分，科技弥补了征信体系的不足，使风控系统的功效进一步提升。另一方面，完善的征信体系又为金融科技的创新发展提供了更加稳固的支撑。金融科技健康发展的关键就是风险的管控，而征信体系建设则是风险管控的基础性必备之保障。美国金融科技的创新和发展同样得益于其完善的征信体系，美国无论是企业还是个人，违约成本都是非常之高。益博睿、艾可菲、全联三大征信公司几乎覆盖了所有的美国成年人，民众拥有极高的信用意识。
相对于美国较为完善的征信体系，中国的征信体系建设起步较晚。尽快扩大征信系统覆盖范围，完善征信系统的服务内容，乃当务之急。
近年来随着电商平台和社交网络的飞速发展，其活跃的用户数达数亿之众，这些用户拥有着丰富的非信贷信用数据和其他信用相关数据。蚂蚁金服、财付通等金融科技公司掌握了海量的数据，通过运用大数据、云计算和人工智能对这些海量数据进行筛选，分析客户信用状况、消费偏好等信息，据此获得的信用分析报告具有很高的应用价值。
大数据、云计算、人工智能等技术的突飞猛进，也促使国内开始涌现大数据征信服务机构，成为推动中国征信领域新业态生成发展的新生力量。近年来我国第三方大数据征信机构也有了一定的发展，目前我国已备案的征信机构约有100家，其中比较知名的有上海资信、芝麻信用、同盾科技等。2018年3月，中国第一家获得个人征信牌照的征信机构——百行征信有限公司在深圳注册成立。百行征信是在央行监督指导下，由中国互联网金融协会与芝麻信用、腾讯征信和前海征信等8家市场征信机构共同发起组建的一家市场化个人征信机构。对于第三方征信数据库，可以考虑将其纳入国家统一的征信系统，实现信息共享，加速征信体系全覆盖。未来应当用更加开放的姿态吸纳具有国际视野和实战经验的征信专家，结合中国本土国情，开发具有中国特色的适应市场需要的征信产品和服务。中国的人口众多，市场容纳量远大于美国，要加快发展独立的第三方金融征信机构。未来，央行应当根据市场发展需求适时地批准第二家、第三家持牌征信机构，以形成相互竞争、相互促进的征信市场格局。
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Abstract：In response to the development of fintech and its concomitant risks，the United States adopts a prudent and relaxing regulatory policy to encourage financial technology innovation; and it maintains a healthy and stable development of financial technology through a sound legal system;its thorough credit system has also become an important guarantee for fintech development in the United States. Drawing on the experience of the United States，we should properly handle the relationship between stability and innovation，grasp the supervision of financial science and technology，accelerate the legalization of financial supervision and the construction of a credit information system.
Key Words：fintech，financial supervision，financial risk
（責任编辑 刘西顺;校对 XS，GX）
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