高校预算绩效管理实务探析
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摘要：预算绩效管理要求预算管理中融入绩效理念和要求，将绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督的全过程，以提高财政资金使用效益。近年来预算绩效管理越来越受到各级财政部门的重视，高校作为财政经费的重要投入方向，实务中对预算绩效目标的管理、预算绩效的评价及后续管理是否切实有效、如何提高？亟待优化后切实解决。本文从高校预算绩效管理实务的角度对问题进行分析探讨，以期对提高高校预算绩效管理有所帮助。
关键词：预算绩效管理;绩效目标;绩效评价;结果应用
中图分类号：G 647文献标识码：A
预算绩效管理己成为继部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线改革后财政管理的第五次重大改革。与此同时，贯彻落实十九大关于“全面实施绩效管理”的要求，进一步强化“花钱必问效、无效必问责”理念，将绩效管理覆盖所有财政教育资金，并深度融入预算编制、执行、监督全过程，完善细化可操作可检查的绩效管理措施办法，是我国不断完善教育经费投入使用管理体制机制绩效体系建设的要求。党的十八大以来“国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例持续超过4%”这一具有里程碑意义的成果，足以体现国家在教育经费保障投入的力度，而切实提高教育经费预算绩效是教育经费保障水平同优先发展教育事业战略地位相匹配的重要保证。高校作为财政资金投入保障的重要方向，切实做好预算绩效管理，真正让高校预算绩效管理有据可循、循而有效，是财政部门、教育主管部门和高校都高度关心的重要课题。
1 预算绩效管理的內涵
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是注重支出结果、讲求支出绩效的预算管理新要求。预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是指在预算管理中引入绩效理念，在关注预算投入的同时重视预算产出，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、考核全过程，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性为目的的一系列管理活动。
预算绩效管理的关键点，一是预算绩效是指预算资金所达到的产出和效果;二是预算管理和绩效管理全面结合，从目标设定、跟踪、评价，到评价结果反馈和应用;三是预算绩效管理目的是提高财政资金使用经济性、效率性和效益性。
2 高校预算绩效管理的政策要求
预算绩效管理主体和职责， 《上海市预算绩效管理实施办法》第三条和第九条分别规定，“本市各级政府财政部门、预算主管部门和预算单位是预算绩效管理的主体。”组织实施本单位的预算绩效管理工作;按规定编报绩效目标，配合财政部门、预算主管部门开展绩效目标评审工作;对预算的执行进行绩效跟踪，并将预算执行中存在的问题和整改措施报预算主管部门和财政部门;组织开展本单位的绩效自评工作，并配合财政部门开展绩效评价工作，根据评价结果落实整改措施，加强本单位预算管理;按规定实施预算绩效管理信息在本部门公开和向社会公开，接受各方监督;按规定向预算主管部门报送本单位预算绩效管理工作报告和专项工作报告。
根据财政部《关于印发<中央部门预算绩效目标管理办法>的通知》第十六条，申请预算资金的基层单位按照要求设定绩效目标，随同本单位预算提交上级单位;根据上级单位审核意见，对绩效目标进行修改完善，按程序逐级上报。
3 高校预算绩效管理的现状
近年来，预算绩效管理和政府会计制度改革力度不断加强，对于高校财务而言，质和量两方面的工作要求都急速提升。高校作为高校预算绩效管理主体，实务中承担了预算绩效管理实施的几乎所有具体任务。
目标设定中，按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，高校自行申报预算绩效目标。高校的项目支出除了经常性或定额标准项目，均需设定预算绩效目标。主要包括两基两辅建设、学生奖助、信息化建设经费和内涵建设经费等。
财政部门和上级主管部门有明确的信息化系统和格式要求，高校也积极按照相关信息化平台和内容标准进行填报，从预期产出和预期效果目标自行设定了看似较为“满意”的产出、效益和满意度指标。除了两基两辅建设项目，高校预算绩效项目指标设定具有很强的专业性和行业性，申报的绩效指标看似内容全面，指标值较高，主管部门、财政部门一轮轮审核一般都能顺利通过，项目预算绩效目标批复也自然下达。
项目执行中，近两年上海市加大了预算绩效管理的跟踪评价和后评价管理，主管部门要求各高校自行选取历年2个以上项目进行预算绩效后评价，当年项目进行绩效跟踪评价。高校可以自行评价，也可以委托具有相应资质的第三方机构进行评价。原则上，评价结果与以后年度预算挂钩。
预算绩效考核方面，上海市财政局和上海市教委都制定了详细的预算绩效管理工作考核制度，从基础工作、绩效目标、绩效跟踪评价、绩效后评价、结果应用、绩效材料报送情况六个方面考核高校预算绩效管理水平。
4 高校预算绩效管理存在的问题
4.1 绩效目标空洞，缺乏科学评判标准
以S高校2017年内涵建设项目预算绩效目标为例，绩效目标从投入、产出、结果和影响力目标设定。突出反映四个绩效目标有关问题，一是投入目标中设备利用率指标值合理性缺乏科学评判标准。二是产出目标以建设数量替代绩效目标，缺乏产出预期偏差的评价。三是结果目标中设备利用率空置、闲置、利用范围、效果缺乏明确指向，且缺少科学评判标准;课程建设完成质量缺乏使用目标人群的目标设定，难以避免建而无用的情况;社会公众或服务对象满意度缺乏明确的服务范围，缺乏科学评判标准。四是影响力目标缺乏层次，建设项目对专业、学科，对行业，对社会影响力目标缺乏相应层次范围的明确指向。
类似以上目标设定，很容易导致内涵建设、科研类项目落入“建而无（或不）用，孵而不化”的境地。
4.2 自管自评自总结，缺乏客观性
预算绩效管理从目标设定，到项目实施，再到绩效评价，除省市重点项目大多数由预算单位自行管理、实施、绩效评价。一是受制于绩效评价目标，评价结果并不一定能够全面、真实、完整地反映项目绩效;二是高校在预算绩效评价中自评或委托第三方评价缺乏足够的客观性，第三方评价虽相对客观，但“谁委托对谁负责”的责任归属必然会对委托方的利益有所倾斜三是自评（或自行委托）结果与以后年度预算挂钩，必然难以客观评价。 4.3 评价考核程序全，实际促动小
纵观财政部和上海市支出管理绩效综合评价方案，评价内容大体趋同，基础工作、绩效目标、运行监控（跟踪评价）、评价实施、结果应用、管理创新、监督发现、材料报送等方面，主要是从项目数进行考核，不与项目绩效水平挂钩。
4.4 重人才培养和科研，预算绩效考核比重小
高校的职责使命是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承，高校各项考核评价也是以人才培养、科研水平作为首要指标，对预算绩效评价走过场的多，只要面上勉强过得去，对部门考核、职务晋升、年度考评几乎没有影响。
4.5 结果应用以反馈、报告为主，缺乏实效
反馈、公开程序到位即可，对提升项目绩效、以后年度经费申请影响甚微。
4.6 评价后续管理缺乏
项目即使跟踪评价没有问题，短期绩效后评价差强人意或者较为满意，但2-3年，甚至3-5年中长期项目后续评价缺乏制度要求和管理强制性，容易引发短视行为。
5 提高高校预算绩效管理的对策
5.1 独立主体实施（或委托）评价
建议参照年度收支审计模式，由财政部门委托第三方评价各主管部门重要项目绩效，由主管部门委托第三方评价各高校预算项目绩效。
5.2 切实加强多层次绩效目标审核
根据学校的办学层次、分类评价类别（学术研究型、应用研究型、应用技术型、应用技能型）分别出台绩效目标的参考指标值，使建设和考核指标具有科学性、可比性、可衡量性。
5.3 建立评价后续管理制度
建议参照项目建设和收益周期，建立中长期的跟踪后评价制度，以更全面、客观地全面反映项目的绩效，避免短视行为。
5.4 绩效评价结果与考核晋升挂钩
项目绩效评价结果与个人考核、单位（部门）考核、个人职位晋升挂钩。建议由省级财政部门出台相关政策，凡绩效评价成绩不理想的项目负责人，短期内不得职位晋升;当年个人考核、部门考核不得为“优秀”;凡有绩效评价项目成绩“不合格”的单位不得参加“文明单位“考评。
5.5 绩效评价结果与预算申请挂钩
建议由省级财政部门出台相关政策，凡有绩效评价项目成绩“不合格”的单位，不得拨付大于上一年度专项项目经费预算。
预算绩效管理作為一个旨在提高财政性资金使用经济性、效率性和效益性的综合管理系统，从指标的设置开始，就应切实可行、可操作、可量化，有考核必要和实质，避免虚空的指标;由独立的上级单位实施或委托评价，以更加真实、客观地评价;根据项目建设和预计收益周期，设置中长期后评价，以更全面反映预算绩效;将预算绩效与个人绩效工资、职务晋升挂钩，提高项目负责人的责任意识;将预算绩效与项目建设单位以后年度资金申请挂钩，提高单位对项目预算绩效的切实重视，提升财政资金的使用效率和效果。
参考文献：
[1]财政部.关于印发《预算绩效管理工作规划（2012- 2015年）》的通知[Z].财预2012]396号，2012- 09- 12.
[2]上海市财政局.上海市财政支出绩效评价管理暂行办法[Z].沪府办发 [2011]1号，2011- 01- 04.
[3]上海市财政局.上海市预算绩效管理实施办法[Z].沪财绩[2014122号2014- 04- 30.
[4]上海市教育委员会.关于做好2018年预算绩效管理工作的通知[Z].沪财绩（ 2018）14号，2018- 04- 24.
[5]财政部.关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知[Z].财预[2015] 88号，2015- 05- 21.
[6]财政部.关于印发《预算绩效管理工作规划（2012- 2015年）》的通知[Z].财预～012]396号，2012-09- 21.
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