新公共管理下网格化管理组团式服务的对策研究

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　　摘要：网格化管理，组团式服务，诊释了新公共理论，也体现了新公共管理的服务和效率、效益等基本特点。但是其脱胎于中国古代社会管理模式的一种自上而下的社区管理机制，其在本质上是为了维护政府的统治，其与新公共管理理论的打破管制存在着相悖。本文通过对新公共管理下的“网格化管理，组团式服务”的间题进行分析，并提出对策。
　　关键词：新公共管理;网格化管理;组团式服务;舟山
　　中图分类号：D630 文献标识码：A
　　1 理论内涵
　　新公共管理是种追求经济、效率和效益的运动。作为当前西方各国推行政府职能市场化、民营化和政府内部改革的主导理论，新公共管理已经发展成一种国际性改革思潮，发展中国家的政府改革行为也受到了其影响。新公共管理理论有效地提高了行政效率和公共服务品质。新公共管理可以被界定为强调使用私人部门管理的理论、原则、经验、方法和技术，引入市场竞争机制，注重结果或绩效管理而非过程管理，提倡顾客导向和改善服务质量的一种力量。但新公共管理在实践中的局限性也越来越明显。从新公共管理发展到现在，新公共管理运动产生后发展到目前还没有形成统一、规范化的理论体系。作为一个寬泛的概念，内涵界定不同，但它可作为政府再造的实践活动或新的行政理论。
　　网格化管理，组团式服务吸收了中国古代乡里制、里甲制、保甲制的经验，继承吸收了传统管理模式中以地缘、血缘或利益群体为范围，以户为单位。同时在此基础上吸收西方在数字化和人性化上的先进理念和模式，实现农村社区自我治理，在此基础上实现农村管理服务的精细化、全面化。作为一种新的社区治理模式，它的诞生和发展必须经过长时间的实践与检验。“网格化管理，组团式服务”提出至今，大多学者都报以积极态度。但作为一种新的且没有经过充分的理论框架的管理模式，在实践过程中也必然存在着一些问题。
　　“网格化管理，组团式服务”体现了新公共管理的服务和效率、效益等基本特点。但是其脱胎于中国古代社会管理模式的一种自上而下的社区管理机制，其在本质上是为了维护政府的统治，其与新公共管理理论的打破管制存在着相悖。
　　2 新公共管理在“网格化管理，组团式服务“中的应用
　　2.1 具备“顾客”意识
　　政府是为公民服务而存在的。政府开展工作的重要目标就有让公众满意。受历史因素的影响，我国过去长期处于计划经济时代，因此在长时期内政府在制定计划、作出决定和行使权力等方面都有绝对的权威。然而随着市场经济体制改革的不断深入，政府从全能型政府转向服务型政府。在“网格化管理，组团式服务”的实践中，其中最重要的就是组建好管理服务团队。舟山市综合考虑各种实际情况，立足基层群众所需，因地制宜科学组建服务团队，政府从官僚机构转变为服务机构。“网格化管理，组团式服务”体现了在基层治理中对于服务的重视。“网格化管理、组团式服务”通过对网格内不同家庭的走访活动，了解每个家庭的不同需求，从而提供相应的服务。
　　2.2 重预防而不是治疗
　　奥斯本认为，政府应该拥有预见能力。应该在问题出现之前用更少的资源去防患于未然，而不是在问题出现以后用更大的精力去进行补救。政府的专业化水平越来越高，会越倾向于做事后补救的工作。舟山市要求每个管理服务团队都在定期不定期采用各种方式收集群众的建议和意见，在汇报总结后进行分类、汇总、梳理，并在此基础上提出解决方案，使基层矛盾在爆发前就能够被事先预警进而提前解决。这有利于政府机构可以及时发现问题，解决问题，也在一定程度上可以提高政府对各项事务的管理能力和解决速度。
　　2.3 管理信息化应用，建设高效政府
　　舟山市根据网格化管理的需求，在利用现代信息网络技术的基础上，开发了一个具有综合性、集成性、共享性的“网格化管理，组图式服务”的信息管理系统，将管理信息系统与县（区）、乡镇（街道）和每一个社区（村）相连，并将为其提供网络服务平台。该系统包括6个模块分别是基础数据、服务办事、短信互动、工作交流、民情日志利系统管理。具有数据查询、信息互动、工作交流和网上办事等功能。强大的网络信息平台不仅拓展了电子政务的功能。更是利用信息技术等手段，有效地提升了政府的效率。利用当前信息技术的发展为政府提高效率提供了技术支持，使电子政务成为了可能。
　　2.4 职能社会化：建设合作型政府
　　长期以来，中国的经济体制受到政府非常大的影响，市场经济发挥的作用很有限。近年来，我国市场经济体制愈发完善，逐步推进行政体制改革，原本由政府承担的公共管理职能有一部分由其他公共管理主体中承担。实现政策目标的机制除了单一的政府机构还应该借助于政府以外的组织以及社会公众。政府与社会、公众之间的关系逐步转变为一种多向的、信任合作的良性互动和共同治理的关系。虽然网格内不同家庭的需求都有所不同，但都可以归纳为具体的大类。因此网格再根据各大类的不同需求，在组团式服务的服务团队中配备了医疗保障、子女入学等与居民切身相关的老师、医务人员等，在此基础上增加团队的服务能力。
　　3 “网格化管理，组团式服务”存在的问题
　　3.1 职责划分不清晰
　　我国是单一制的国家，行政组织是实行层级制和部门制相结合的组织体制，主要是“组团式”服务作为一种新的管理方式，采用的是在市一级设立“网格化管理，组团式服务”工作领导小组。在建立领导小组之初，存在着照搬原有的权力配置模式，即使认识到以层级为基础，而每一层级又设置不同的以管理职能为划分的职能部门。由于我国现有的组织体制是一种自上而下的管理模式，在这种管理模式之下，会存在着不能全面完整地看清问题，因此在实践的过程中发现了不能解决人民群众的问题，只好在此基础上不断增加人员和机构，导致机构出现职责重叠，互相扯皮的现象。而且网格化管理组团式服务作为一种动态的网络化的管理模式，包含了社会的各个方面。因此必然会出现同一个问题由不同的部门分管的问题，牵涉到各部门、各单位。个别部门强调自身工作重要性，很少考虑到一些整体性的工作。在最基层的社区，其工作又涉及到许多方面，一个问题往往又牵涉到了不同的责任部门，部门之间就很容易出现相互扯皮、相互推诿的现象，导致问题迟迟得不到解决。 　　3.2 网格化层级管理太多，缺少自主性
　　舟山市“网格化管理，组团式服务”的层级划分不同于其他试点城市的“三级网格”形式，采用了更细致的划分方式，形成5级网格体系。这就意味着需要更多的管理人才，在人才分散的情况下在一定程度上会影响经济的步伐。我国社会管理存在着“一管就死，一放就乱”的历史怪圈。虽然政府不断强调服务为先，但这其实仍然是政府对社会的管控。虽然“网格化管理，组团式服务”是一种对过去社会管理方式的进步，更加注重服务，同时也开始重视民生。但其实质上依然是依靠政府的规划，带有浓厚的行政管理的色彩。而将社区行政化扩展到网格行政化，其实是增加了社会管理的触角，缩小了社区居民自治的空间。
　　3.3 对网格的依赖过大，公共任务繁重
　　对网格团队的职能在具体的实践过程中还没有被明确界定，“有困难找网格”，很多网格内的群众无论发生什么事情都会寻找网格的帮助。在这种情况下，很多群众产生了惰性，即使是灯泡坏了，或者自己本身可以解决的问题也找网格团队，这就造成了网格团队资源的浪费。而且造成公众对网格的期待值过大，一旦网格无法做到，公众会失去对网格化管理和管理团队的信任。而同时，由于公众对网格化团队的依赖度过高，导致了网格团队的公共任务繁重，在人才不充裕的情况下，这是对公共资源的极大浪费。
　　3.4 服务水平还有待提高
　　当前处于社会管理体制改革的时期，但是改革不仅仅是制度的改革，同时也是理念的革新。出于惯性的思考，虽然“网格化管理，组团式服务”己经开始实施，但是公职人员要更新观念，树立服务的意识还比较难，同时虽然是新的管理体制，但是网格化团队成员更新观念迟滞，以及新的管理体制与旧的管理体制之间会出现摩擦等原因，导致在具体的服务过程中会更加注重管理，将“网格化管理，组团式服务”认为是对网格内的管理而不是重在服务。
　　3.5 公民政治素质偏低，公众参与度不高
　　当前网格化管理政务公开的程度有限，公民参与网格化管理的渠道有限，且存在着信息不平等的情况，在这种情况下，群众对网格化管理的事务的参与还有很大的改进空间。同时当前公民政治素质偏低，即使是对网格化管理的参与也存在着不合理之处。群众对自己拥有的合法权利和义务没有正确的认识，且存在着要么不相信政府，要么过度依赖政府的情况。我们必须正视当前公民参与网格建设的人数比例和主动性程度整体偏低的现实。公民由于自己本身政治素养不够和参与渠道不充分的情况下往往是被动参与，而非主动参与，势必导致网格建设动力不足，影响成效。
　　4 新公共管理理论下的“网格化管理，组团式服务“的改进建议
　　4.1 优化网格划分
　　舟山市在划分网格时充分考虑了网格内的人口分布，以及舟山市独特的海岛地域特点，网格范围的大小并没有以一刀切的方式进行。但是当前的网格化治理在实际的实施中还是存在着划分不清晰和层级过多的问题。因此舟山市网格化管理可以在实际调查的基础上适当减少层级划分，解决人才分散的问题，同时，有些居民可以自己做到的事情，应适当增加居民主动权，让居民实现自己管理自己。
　　4.2 建立长效化的部门协调机制
　　主要党政领导的站位更高，组织目标更容易在其身上得到统合。当前舟山市主要是采用在市一级建立小组的方式。不少地方的实践经验表明，党政“一把手”对网格化管理的重视程度越高，越有助于调和跨部门协调矛盾，使网格化管理的功能和作用得到最大限度的发挥。现实中，党政主要领导的注意力不可能持续倾注在网格化管理中，随着主要领导注意力的转移，部门间协调又可能恢复常态，因此要采用制度的方式将运动式、间歇式的领导关注转化为制度化、常态化的协调能力。纵向上，明确各层级网格化管理中心的职责定位，要做到各个网格的数据及时掌握在高层手里，而将新公共管理的授权不断下沉。在汇报时应该要求信息化标准和规范化要求，汇总进入各级网格化管理平台的各类数据，要及时做到综合整理，及时归纳、及时总结。在基层环节，要提高思想认识，明确解决网格化治理问题的诸多资源仍在区级部门。同时完善交叉监督机制和加强综合协调能力。同时各个网格团队提高问题发现和自我处置能力，做实急难险特问题的上报上传。
　　4.3 明确权力清单
　　当前存在的职责不清。网格团队可以提出网格团队的权力清单，明确网格团队在“网格化管理，组团式服务”中的具体权利和责任，保证权责一致。网格团队应该制定更加规范的服务清单，明确服务的具体范围，并在提供服务的过程中严格参照服务清单，政府、社会、市场服务的界限需要进一步理清。民间组织在利益表达、政策参与、社会服务等方面的作用应该得到尽可能的发挥。三者之间应该建立一种相互制约又弹性互动的关系。并且通过政务公开和网格宣传的方式，让群众尽可能地了解网格团队的具体事宜。这样也可以有效避免群众对于网格团队的过度依赖和过高期望。避免网格团队资源的过度浪费，保证“网格化管理，组团式服务”可以得到健康持续得运行。
　　4.4 提高服务水平
　　新公共管理要求政府转向服务型政府，“网格化管理，组团式服务”虽然体现了服务，但是在服务水平方面仍有许多不足。舟山市网格服务团队应在组团式服务的基础上提升服务水平，增加服务精准度：一是网格成员应及时更新网格信息，确认服务对象的各种变动情况和实际状况;二是完善网格服务团队的职能，在原有服务团队的基础上可以加入更多社会组织和社会的力量，可以在一些社会团体比较成熟的方面采用政府购买服务的方式，提高服务水平。竞争是提升服务水平的重要方式，可以通过不同网格间的服务水平和类似事情的解决能力的比较竞争提升服务水平。最后网格服务团队应该树立服务意识，从心里认定这是一种对网格内成员的服务而不是管理。
　　4.5 提高居民参与度
　　“网格化管理，组团式服务”本身是为了实现基层民丰自治，但是当前存在着居民参与度不高的情况：一是我们必须认识到公民政治素质的提高非一日之功。在当前公民政治素质整体偏低的情况下，政府应该提高公众参政议政的渠道，通过宣传增加公众对于网格化管理的认识，让公民能够自愿加入网格化管理的具体事务中;二是我们应该始终坚持“以人为本”的价值观，真正站在群众的利益上提出相关政策机制，主动让群众感受到政府的作为，提高居民对于网格化团队的认可度，增加公众对于政府的信任感。只有当居民信任了政府和网格化管理，居民才能真正加入到网格化管理的建设中来。
　　5 结束语
　　虽然“网格化管理，组团式服务”一定程度上体现了新公共管理理论，同时也应用了一些新公共管理理论，但是在具体的实施过程中还是存在着许多问题，新公共管理理论在一些方面可以提供给“网格化管理，组团式服务”新的思考，比如引入竞争机制提升服务水平等。但网格化的管理与公共管理理论所倡导的打破管制相悖。但是我们也应该看到，在维护社会秩序以及社区管理中，网格化管理又发挥了自己独特的作用，我们应该在根据网格化管理实施中的具体问题，因地制宜地应用新公共管理理論。
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