关于舟山保护区实行环保制度的思考
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摘要：随着我国社会经济的发展，我国制定了环境保护制度，各地也根据自身情况设置保护区，实施并完善环境评价制度。本文通过分析舟山保护区环境保护制度的状况，发现其中存在的缺陷，并提出相应的解决对策，以此使舟山保护区的环境得到更好的保护，实现绿色生态发展。
关键词：舟山;保护区;制度缺陷;解决对策
中图分类号，X82 文献标识码：A
1 保护区现状
舟山市是浙江省下辖地级市，位于浙江省东北部。地势由西南向东北倾斜，南部岛大，海拔高，排列密集;由于地理环境的特殊性，海洋在该市的环境保护与地区发展中有着非常重要的地位。据《2012年舟山市海洋环境公报》所述，南沙海水浴场、普陀和嵊泗列岛风景名胜区、嵊泗滨海旅游度假区环境良好;四个海水增养殖区环境质量良好，适宜养殖;两个国家级海洋特别保护区的环境状况基本能满足功能区环境要求;舟山近岸海域共发现赤潮7起，累计面积755平方公里。全年共发生风暴潮5次，灾害性海浪过程4次。评价结果：劣于第四类海水水质标准的海域面积占全市海域总面积的58.0%;第四类海水水质标准的海域面积占25.4%;第三类海水水质标准的海域面积占14.0%;第二类海水水质标准的海域面积占2.6%;第一类海水水质标准的海域几乎没有。水质中主要超标的物质为无机氮和活性磷酸盐。
舟山市海域海水环境质量总体形势依然不容乐观，海水环境质量总体呈下降趋势。在该环境现状下，我们在来看一看舟山现行的环保制度及策略。到目前为止，我国基本形成以国家立法为基础，地方立法和相关国际公约为补充的一元多级制度体系。目前关于保护区的地方制度大致可分为两种情况，第一种是针对特定的国家级自然保护区或者省级重点自然保护区而制定的相应管理办法，比如福建省的《武夷山自然保护区管理办法》等;另一种是地方行政规章。所以舟山保护区制度属于地方行政章程，是舟山根据国家相关制度而自主建立的，对于当地环境保护具有重大意义。而环境影响评价制度，指实施可能对环境有影响的战略、规划和开发项目，在其实施、兴建之前尽可能的预防刘环境影响评价工作的干扰，对其进行仔细的分析、合理的预测和评价，找出问题并提出相应的解决办法，提前扼制对环境有破坏或者污染的不良因素，它是环保政策的第一步，是环境管理的一项基本制度。
2 舟山保护区制度存在的缺陷
2.1 舟山保护区制度不能发挥其作用
舟山保护区环境保护的指导思想同样经历了从“严格保护”到“可持续发展”原则指导下的“保护与利用相结合”的变迁，正从单纯的“隔离保护式”保护向“兼顾资源可持续利用、兼顾周边社区发展的综合管理模式”演变。舟山市没有根据实际情况制定保护区制度，不能很好发挥其保护环境的作用。虽然在保护区制度当中制定了相应的法律法规制度，但环境影响评价工作形成没有法律约束的局面，导致工作的责任性降低，真实性不够准确。这些不完善的法律法规在一定程度上影响了环保工作的开展，从而使环保工作结果的准确性下降，难以令公众信服。
2.2 制度考核和责任追究制度不健全
一直以来，舟山市政府往往过于注重GDP的增长，为保护地方经济利益而变相执行国家环境和资源政策，领导干部对保护区制度建设的工作不够重视。同时，由于舟山市环境保护责任追究制度不健全，导致地区经济发展过程中存在急功近利的行为，在环境治理上多轻本重标，从而严重破坏了舟山市的生态职能。舟山市的广大公众、政府部门和项目开发单位，乃至环境监管部门，对环境影响评价制度的认识多数仍然停留在表面，仅仅认为环评审批就是项目通过环保部门的一个“必需品”，只要有就行了，结论如何无关紧要。这与我们环评工作的实际意义还存在很大的偏差。
2.3 制度建设缺乏监督，参与机制不完善
由于舟山市环境保护区的相关法律规范不明确，相关信息公开制度也不健全，造成舟山市环境影响评价较为困难，从而舟山民众的环境知情权、参与权和监督权受到一定的限制，没有制度保障。随着保护区环境破坏日益严重，民间环保组织应运而生，他们虽然在实际运行过程中发挥了一定的作用，但是与环境保护相关的非政府组织的发育依然不够成熟，它们受资金和参与能力的影响，不能在保护区制度建设中更好地发挥作用。另外，一些相关部门对环境影响的评价制度了解远远不够，只是把它当做一项不得不完成的任务，所以实际工作就成为了一种表面形式。由于公众的环境意识不够，所以一般不会参加对自身利益没有好处的工作。
3 舟山保护区制度实施的对策
3.1 加大制度管控，重视区域规划
首先需要强化保护区开发建设的宏观管理，完善相关的法律法规以及标准规范，保护区各主管部门应加强沟通，在现有制度下完善保护区的准入和审批制度，加强保护区的监管。保护区应当制定相应的开发总体规划并报批，使之与保护区的总体规划和舟山经济社会发展规划相协调，并加强规划实施的范围界定和监督管理，制定稳定的、有针对性的培训计划，完善管理专业人才的引进和培养机制，从而加大保护区制度的管控力度，并对保护区重新规划，更好的发挥制度的作用，使舟山环境保护取得优异的成绩。环境污染或不当造成的其他经济损失事故环境影响评估报告的结论，有必要明确区分责任，惩罚肇事者，撤销他们的评估证书，甚至调查他们的法律责任，并限制或取消他们的资格申请环境影响评价证书。将舟山环境影响评价推向市场，突破区域和证书等级限制，在全国范围内进行招标，选出最佳候选者。在管理体系上建立上下级考核制度，定期考核，严格环境影响评价审批。经环境影响评价认为不可行的建设项目，需要重新编写、修改、调整，并报复检。
3.2 保护与经营分离，加强监测
国家有关部门应当制定相应的政策，将保护区的保护职能与经营职能分开。同时，通过开发相应的管理系统，保证资源保护管理和保护工作的更好開展。另外，舟山市应建立完善的环境监测体系，包括一套监测指标和监测方法，以判断保护区发展的承载能力。通过加强环保教育工作，让舟山地区的人们了解到更多的环保政策，一切以当地的利益为主，就可以使公众自觉加入到环境保护行列中来。而且公众资源的开发应有效的利用起来，一方面，使舟山当地的人们感受到人民当家做主，另一方面，舟山居民环境保护意识的提高必将促进我国环境科学技术的发展。 3.3 明确制度的权限划分和主体
舟山市保护区在建立制度时，既要充分考虑我国现行的管理制度，又要考虑保护区环境资源的特性。具体而言，舟山市应在环境保护部门建立统一的行政执法机构，完善跨行政区域的保护区域协调机制，打破部门与部门之间的界限。要将环境影响评价工作潜移默化的植入公民的思想当中，使其具有一定的法律效应，让每个人都能认为“环境是我家，保护靠大家”，使舟山地区的公众能够很自然的参与到这一工作当中。当然，公众参与的法律法规还要做出相应的调整和细化，并让公众实时了解情况，所以信息公开是公众参与环评的必要前提。要通过实施规划和建设项目环境影响评价，对将要实行的计划做出对环境影响的分析，并作出相应的对策和措施，无论做出什么决定，一定要把环境因素纳入其中，对规划和项目设计、实施起到“评判员”的作用。舟山市应当贯彻全面、协调和可持续的科学发展观，建立保护区的长效发展机制，然后以保护区基本法的形式确定保护区的基本原则、管理与经营制度、资金投入制度、资源保护和利用等基本制度。
3.4 建立科学支撑与人才供应体系
完善科技政策，加快生态领域的科学研究、开发。在采集大量样本数据，并对保护区实施较大规模的监测前提下，依托现有的人才技术，大数据处理，在引进国内外优秀人才的同时，采用“互联网+”模式，使其它方也能了解并参与决策;建立健全面向不同管理对象的多层次决策支持体系，提高保护区建设的反馈、预警、预测和快速反应能力。采用多维度，综合性强，具有科学性的的评分机制，考察保护区是否在该体制下有较好的发展。
4 舟山案例的反思与推广
舟山保护区制度所存在的问题并非是个例，而是全国范围普遍存在的。在经济改革的大背景下，在粗放型GDP增长方式逐步被集约型所取代的进程中，保护区体制的改革势在必行。正是因为我国目前保护区无论从开发还是运作上缺乏完善的制度支持，导致舟山保护区制度对环境的保护力度不够，造成保护区的环境破坏依旧较为严重，所以需要舟山地区和全国各地一起努力，共同保护舟山市保护区的环境，研究分析环境影响评价的相关性，建立適合舟山保护区的制度，并将这种体制改革传送至全国，让其成为一种常态。生态环境保护是功在当代，利在千秋的事业，我们要把生态环境保护摆在更加突出的位置上。
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