4P视角下征地政策营销机制优化研究
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摘 要 征地冲突频发，征地效率低下，这源于政策营销缺失带来的征地政策认知偏差。政策认知偏差带来政策主客体之间的执行误差，影响政策推进与执行。本文从4P理论入手，从产品、价格、渠道、宣传4个层面分别探讨征地政策营销的优化机制，为征地过程的顺利推进提供新的思路。
关键词 4P理论 征地政策 政策营销
2018—2030年，我国还将有超过5000万亩的耕地被占用。征地对于农民来讲，不仅意味着失去土地，更重要的是失去了生活的最后保障，极易造成农民的不满，使其产生抵触、抵抗心理，甚至引发征地冲突。近年来，除政策自身不合理所诱发征地冲突之外，由于政策普及、政策宣传不到位带来的政策认知偏差导致征地政策执行障碍，甚至发生冲突影响社会稳定的事件屡见不鲜。如何将征地政策更好地贯彻落实到群众中，这一问题亟待解决。
一、文献回顾
政策营销产生于20世纪80年代，由政策和营销两个不同学科的概念组合而成。“政策一般是指对社会价值的权威性分配，涉及政府管理或者公共事务管理，属于公共管理的研究范畴;而营销涉及对企业所生产的产品或服务的销售管理，属于工商管理的研究范畴。”[1]用政策营销的思维解决政策传播的问题，引起广泛的讨论与关注。就已有研究来看，学术界将政策营销研究的兴起归因于营销观念的扩大和新公共管理运动。
如何定义政策营销，不同的学者从不同的角度进行了自己的解释。荷兰学者伯马（Buurma）认为，政策营销是“政府通过一系列的方案与实践，促使社会行动者与其进行交易活动的总和，政府通过提供社会行动者可以接受的政策工具，要求其回应以相应的社会行动或者其他交易行为，最终促使双方实现各自的目标”。[2]这种观念更多的是将政策营销视为一种政策动员和政策宣传的工具，强调政府与公众的有机互动及合作共贏，忽视了政策管理的重要性。台湾学者在国外研究的基础上，更加重视政府的主导作用，系统论述了政策营销。章兴鸣认为“公共政策营销是一种顾客（公众）导向的管理理念与方法体系，即把公众视为顾客，以顾客需求为出发点，以实现顾客价值为目标，以顾客满意度为衡量标准，通过创造性的沟通和递送公共服务持续满足顾客需求来实现管理目标”。[3]综上，政策营销强调政策主体在政策过程中树立顾客（政策客体）导向的理念，运用企业营销的理念指导政策的推广与执行，提高政策的认知度、认可度及政策客体的满意度，实现政策执行与政府形象的双重提高。
二、4P视野下现行征地政策营销的缺陷
（一）产品与现实脱轨
4P理论认为，产品是营销的源头，产品决定营销效果，能满足顾客需求的产品才能占据有利的市场地位。首先，政策制定过程中缺乏公众参与，导致政策不能满足客体需求。“政府在制定政策、法规以及措施等时往往从自己的角度考虑，对公众的需求考虑较少”，[4]将政策客体排除在政策制定过程之外，执行效果必将与预期效果出现较大偏差，甚至发生冲突。其次，制度缺失导致客体权益无法得到保障。新政策的出台必将随着相关法律法规的诞生，但是相关文件的法律规定或是太过抽象不便操作，或是针对性不强，又或是威慑力不够，无法构建征地的法律体系，影响征地过程的有效执行。
（二）价格标准不明确
国家的《土地管理法》规定，征地赔偿涉及土地补偿费、安置补助费、附着物及青苗补助费各方各面，各省、自治区、直辖市有权规定自己的标准。中央将权力下放，各级政府从确定补偿标准更多的是统筹本地区的全面发展出发，既要协调经济水平，又要顾及贫富差距，将补偿标准划定在自认为合理的水平。而失地农民由于其“经济人”特性，再加上从未拥有如此轻松的获得金钱的机会，失去了自我，漫天要价，远远超出土地补偿水平，甚至超出政府的承受能力。双方就此僵持不下，政策执行的时间成本大幅增加，造成政策资源浪费，影响政策执行。
（三）渠道单一
渠道策略作为降低营销成本、增强核心竞争力的存在，不局限于一种模式，但是我们的政府倾向于一种模式走到底的方法，认为中途做出改变与调整是承认政府决策不完善的表现，宁愿以一种低效率的方法，也绝不进行更改，政策营销也是如此。目标群体的多样性要求营销主体灵活多变，适应客体变化，紧跟市场脚步，单一的渠道必然无法满足。渠道出现问题，营销时间拉长，营销效率低下，成本增加，资源浪费等一系列问题，导致营销效果大打折扣。
（四）宣传效果差
良好的宣传一定是投入少，见效快，效率高，效果好。当前，我们的政府在进行政策宣传时，更多的是追求浅层的效果，认为只要将政策普及到每一类客体即可，客体的政策认知、政策执行与政府无关，政府只是起到传播者的作用。但是，在实际的政策执行中，由于政策认知偏差导致与预期效果相去甚远都是司空见惯的情况，严重影响政策执行，这些情况都可以从政府宣传中找到合理解释。投入大量政治资源进行宣传，但是收效甚微，事倍功半，政府宣传工作的效果还有巨大的提升空间。
三、征地政策营销的4P策略
（一）产品策略的优化
首先，政策制定要建立在充分考虑政策客体的利益的基础上。征地是涉及多群体的政府活动，尤其还与较多客体发生经济关系，更应当充分尊重客体的利益表达。政府主导的土地征收活动使得被征地农民被排除在征地过程之外，农民始终处于弱势地位，被迫接受政府的意志，无法达成共识。“没有社会成员的强政治认同就没有政治体系的强权威性和强稳定性。”同理，没有强烈的政策认同就无法促成高效的政策执行。在政策制定过程中，首先，政府应该在民众参与的基础上，允许民众利益表达;整合各相关群体的利益，制定合情合理的政策。政策客体的参与是为了增强政策合理性，不是决定政策，政府在公众参与和利益表达中要进行适当控制。其次，建立健全完善的制度保障。如何保障失地农民的长远生活成了征地的另一难题。“要建立有效的法律援助制度，引导被征地农民学会运用法律思维和法治方式解决征地矛盾和冲突。”完善的社会保障体系是化解征地冲突、解决农民后顾之忧的重要措施，对维护农村社会稳定至关重要。完善的生活保障制度、医疗保障制度以及就业制度，从农民生活最基本的3个方面确保农民在失去土地之后仍然不用为生计担忧。 （二）正确使用价格策略
遵守政策的代價与征地补偿金相适应的原则，建立健全土地补偿标准。征地补偿金的标准如何界定，是征地过程的又一难题。根据国家相关文件，征地赔偿金涉及农民土地损失的各个方面，土地补助、青苗补助、附着物补助和安置补助等几大类，但是，“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的四至六倍”，标准明显过低，按照此类标准无法保障农民之后的生活。随着中央权力下放，近年来，各地政府可以因地制宜地制定本地区的标准，试图更好地补偿农民的损失。在探求新标准的过程中，允许农民的利益表达，制定双方都满意的、并且能一直延续使用的补偿标准。公用土地大多数是农村集体的非耕地，一般是政府提供的休闲场所，是为了追求更高层次的生活，是日常生活的补充和完善，即使没有，也不会影响正常的生活。未失地农民在土地依然留存的情况下分得赔偿金，只是出让部分利益，何乐而不为呢？但是，如果未失地农民的赔偿金过多，更容易加深失地农民的相对剥夺感，极易导致不满与冲突。因此，征地补偿标准的确定应当是有梯度的，是可以存在合理差距的。
（三）渠道策略多样化
政府在确定营销渠道时，需要统筹兼顾，多种渠道齐发力。征地政策的直接渠道即为政府在政策制定之后以法律或文件的形式进行自上而下的传达。直接的渠道可以保证政策信息的传达准确无误，传递时效较快。同时，政府作为政策信息的主要传播者，政策的权威性较强，能提高公众对政策的重视，但是不利于公众对政策的理解，尤其征地政策的目标群体大部分是农民。与正式渠道相反，非正式渠道是有其他环节介入的方式，需要中间商参与进来。政策营销中最常见的中间商就是社会舆论。
（四）宣传策略的科学化
首先，借助人际宣传的力量。人际传播是当下所有可用的传播手段中最为高效且经济的。征地政策面向广大社会公众，政策普及是必不可少的步骤，如何在较短时间内将政策渗透给每一位公众是政策执行的首要因素。政府在政策客体中选择话语权较重的公众率先进行政策解释与普及，然后由这一部分人将政策传递给组织中的其他人，形成传播的链式反应，达到政策普及的作用。其次，充分利用工具进行宣传。随着互联网时代的到来，宣传也不再局限于传统的报纸、电视、广播线下形式，以互联网为依托的线上宣传成为新兴力量，线上线下有机互动模式为产品营销提供新的思路。政府根据征地政策的着重点、政策目标群体的特征，线上线下全面投放，既能保证宣传的覆盖面足够广，又能实现政策主客体的有机互动。最后，电子政务平台的利用。电子政府作为网络时代的产物，掀起了电子政务的热潮。“电子政务提高了政府的管理水平，加强了公众政府的监督，提高了行政效率，规范了政府行为，大幅度提高了政府的服务质量和服务水平。”建设电子政务不仅可以实现政府服务的信息化，提高服务效率，还可以提高公众获取信息的效率，更好地实现信息传递与意见表达，从而取得良好的政策宣传的效果。
（作者单位为江苏师范大学）
参考文献
[1] 何炜.政策营销在城市邻避冲突中的应用研究[J].内蒙古社会科学（汉文版），2018，39（02）：36-42.
[2] Buurma H.Public Policy Marketing：Marketing Exchange in the Public Sector[J]. European Journal of Marketing，2001（11）.
[3] 章兴鸣.转型期我国公共政策营销研究[J].现代经济探讨，2013（05）：43-46.
[4] 董丛文，杨树立.政府营销与营销政府[J].北方经贸，2005（03）：8-10.
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