城市社区共建共治共享治理格局的实现机制

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　　[摘    要] 目前城市社区多元参与的共治格局中，基层群众性活动参与不足，导致共享理念薄弱，本研究通过分析“社会参与”认识的误区，提出社区治理全要素参与的理念，并通过相关制度建设，打造城市社区共建共治共享的治理格局。
　　[关键词] 城市社区;全要素参与;共建共治共享;归属网络
　　doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 01. 085
　　[中图分类号] D669.3    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）01- 0213- 02
　　0      引    言
　　随着国家治理能力和治理体系现代化的发展，城市社区在“主体多元，上下互动”的原则之下，形成各具特色的社区多元共治的工作机制。但通过对云南省昆明市五华区21个城市社区协商工作的调研，仍可以看到社区党政“独白”式的工作格局依然非常明显，社区治理中基层群众参与积极性不足。和许多城市社区一样，参与五华区城市社区治理的居民基本上是老年人，中年人参与较少。原因也很明显，中年人在工作与生活的双重压力之下，没时间、没精力参与。然而，协商本质上是一种妥协的民主，是强者之间相互包容的对话，如果缺少了中年人这个社会中坚力量，则协商丧失了一个意见来源不说，更由此失去了一支重要的社区治理力量，只有社会中坚踏实参与到社区治理中，社区治理才可能摆脱党政“独角戏”的现状。
　　1      城市社区“社会参与”概念误区
　　经课题组研究发现，导致社区居民参与力量薄弱的一个关键原因可能来自对“社会参与”这个概念的误解，这与传统单位制的影响有关。
　　在传统城市管理体制之下，就业人员由供职单位提供管理和服务，而非就业的人群则由城市街道和居委会进行管理。20世纪90年代街居制改革后，城市社区在居委会基础上发展起来，继续管理和服务辖区失业和非正式就业的人群，并长期以流动人口的管理为重点。[1]近年来，在现代社会保障制度改革的过程中，目前城市社区管理和服务的对象中离退休人员和非正式就业人员日益增加，年龄较大，经济能力普遍较弱是这部分社区居民的明显特征。
　　与之形成对比的是社区中年富力强，经济收入较高并稳定的在职人员，尽管这部分人群已经不再由单位制进行管理，但他们的社会需求更多还是会由单位来实现，与社区产生交集的内容非常有限，许多在职人员甚至不知道自己归属于哪个社区，更遑论积极参与自己所属社区的共建共治。这部分人本应是居民自治的中坚力量，他们的需求对社区发展有引领作用，他们的收入和专业技能更是可靠的治理资源，而且从某种程度上来说，他们对社区建设的参与事实上就是对自己未来生活设计的参与，本应有较高的热情。但现实情况却更多表现为这部分人在社区治理现状中的缺失。究其原因，除了“人到中年”的各种压力之外，值得反思的是目前城市社区是否积极为这部分人群创造了参与社区事务的条件。
　　实际上，社区在目前繁杂的工作内容及“维持社区秩序”的首要治理目标之下，更倾向于继续管理和服务好单位之外的“群众”。久而久之，有关于“社区参与”的主体，难免普遍形成了一个理解的误区：即认为“扩大社会参与”指的是“推动社区群众参加社区建设”，没有正确理解“社区居民全员参与”。社区工作者们不自觉地将社区中的在职党员、公职人员视为“非群众”，从而将扩大社会参与的工作重点放在带动社区新阶人士及闲散群众身上，局限了工作思路，削弱了工作效果。
　　由此，当前推进城市社区共建共治共享的一个关键，是厘清“社会参与”的误会，推进社区内包括在职党员、公职人员和普通群众在内的全员居民的有效参与，动员和组织多种治理资源，实现社区治理的全要素参与，夯实社区共建共治共享的协商机制。
　　2      构建社区全要素归属联系网络
　　城市社区内人员统计工作长期以来的重点在流动人口统计管理，近年来加强了闲散人员和特殊人群的管理。事实上，社区无暇也无心对辖区内全员信息进行收集和整理。一方面是因为人口信息有辖区内派出所负责建立数据库，社区通过与派出所的联系可以方便实现对人员信息的获取。另一方面，社区在人员管理方面事实上会采取最有效的“管两头”模式，即联系好社区中积极的“精英”，安抚好社区中活跃的“刺头”，中间状态的居民基本不用管。这种模式在城市社区管理维持秩序方面非常有效。但这种工作思维导致社区对辖区内的在职党员、公职人员及新阶人士等，事实上没有建立直接归属联系，没有将他们有效纳入社区治理的多元主体框架中。
　　这种归属联系网络，并非是简单的人口信息数据库的建设和维持，而更重要的是人际交流网络的建设和维护。社区党政应通过物业管理的楼栋管家及楼栋长了解和沟通居民的生活信息，关注居民对社区整体发展的需求倾向，及时帮扶困难家庭……建立起一个陌生人之间信息互动的社区信任和支持网络。[2]换言之，培养“归属感”是城市社区共建共治共享的精细化管理网络的基石。更重要的是，社区应针对不同的人群设计不同的“归属路径”。
　　长期以来，城市社区关注的焦点是济困扶弱，关心帮助社区中的弱者，为他们营造一个社区大家庭，这方面基于我们传统美德，事实上已经取得了非常明显的成效，社区中的长者积极参与社区活动，支持社区干部的工作就是一个最好的证明。但在社區关爱活动中，最容易被忽视的却是在职人员，这部分年富力强的人群往往被视为“强者”。事实上，他们在生活中备受“上有老下有小”生活压力，同时，面对职业发展和绩效表现的工作压力，他们难免深受工作焦虑。这部分人群相比于收入低的贫弱者，往往因其收入有保障而被社区忽略。然而，这部分人对社区大家庭的需要，就算不比贫弱者更多，也不会更少。换言之，他们也需要通过社区支持网络培养对社区的认同。 　　因此，社区需要从“社区全要素参与”的崭新观念，照顾在职人群的困难和需求，帮助他们解决后顾之忧。通过社区三点半课堂，解决在职人群义务教育子女放学照顾的问题;通过开展社区家庭关系咨商，为社区内在职人员疏导家庭矛盾提供沟通交流的平台;通过与在职人员供职部门的联系，将在职人员的工作与生活融合起来，减少二者产生矛盾的机会……通过社区活动让在职人群也可以感觉到来自社区大家庭的帮扶，实现在职人群的社区归属感。
　　社区干部要适时转变“全员参与社区活动”的理念，在组织基层群众性活动的时候，考虑在职人员的工作时间和工作精力，选择合适的时间及合适的内容，组织党员、公职人员、新阶人士及普通群众按罗伯特议事规则开展协商议事实践活动，在实践中培养和锻炼社区人员平等参与社区治理的能力，同时，对社区其他人员亦可以形成有益的宣传和示范，有益于社区构建协商文化。
　　3      城市社区共建共治共享社会治理格局的制度建设
　　3.1   试行社区在职居民社区报到制度
　　这其实是单位制改革的进一步深化。如果说之前的单位制改革重心在于社会服务职能从单位脱离的话，那么今天结合社区居民全员投入社区治理的理念，需要将单位制改革在人员归属方面加强转型。在职人员更多与所在单位的单向归属关系应该予以转变，建立在职人员单位和社区双重归属的利益关系网络。
　　只有在职人员不仅与自己的单位有利益关系，而且将自己的一些利益的实现转移到社区，才能促进在职人员积极与自己常住的社区进行联系，并关注自己社区的发展，真正建立起主人翁意识。
　　目前，可以试点在职党员和公职人员社区报到制度。[3]即各社区可灵活设定形式定期让在职党员和公职人员参与社区活动，将其签到情况与工作考勤联系起来，靠制度推进在职党员和公职人员到所属社区报到，关注社区发展，参与社区建设。
　　3.2   建立在职党员和公职人员所在单位与所在社区的联系制度
　　在职党员和公职人员对所在社区的治理来说本身是积极的治理主体，拥有包括有形的物资及无形的知识、信息、能力等多方面的治理资源。同时，社区治理中需要在治理资源上“开源节流”的新观念，自有必要积极通过社区内在职的党员及公职人员联系其所属单位，积极促其所属单位成为社区治理可以联合的资源主体。事实上，这也是各种类型的经济或社会组织承担和履行其社会责任的现实途径。
　　而且，通过在职党员及公职人员所在单位与社区的常态化联系，将有益于缓解在职党员及公职人员双报到可能带来的工作时间和工作内容上的冲突，讓在职的党员和公职人员更轻松、更积极地参与社区事务。
　　3.3   社区要打造一个党员和群众密切联系的熟人社会
　　近年，随着社区党建的加强，社区内党员每月都有固定的党员活动日，这是社区党员参与社区治理的积极途径。但这种形式，没有考虑社区党员与普通群众的横向联系。社区内共治协商的基础是居民的互信，而信任应以熟悉为先。所以，在未来的社区治理工作中，应推进社区党员与普通群众之间的联合活动。把党建与社区群众参与有机结合起来，在活动中通过对话和沟通打造一个熟人社会，创新基于居住地的社区新型信任协作观念。
　　3.4   社区全员参与需要共同愿景激励
　　在社区调研中，多位社区干部都倾吐了一个困惑，即社区目前可用于建设和发展的资源实在是太有限，所以，往往会受制于解决问题的资源不足而不敢轻易启动协商，担心协商没结果，或有结果没能力实现，反倒破坏协商的公信力。
　　这种担心不无道理，但如果局限于资源困境，那么何时开始协商才是好时机，相比于层出不穷、解决不完的社区建设问题，何时算是资源充分？因此，课题组提议，摆脱“没钱没资源”的借口，用制度开发和保障资源，同时也需要用社区发展的共同愿景来激励全体成员。
　　这就需要各社区党政收集民意，构建各具特色的社区共同理想，打造各社区的名片和气质，让全体社区成员有共鸣，能产生“我群感”，进而突破资源局限通过协商共担，实现社区生活质量的提升。社区治理也才能突破目前疲于应付的管理和服务框架，克服党政独白式的工作模式。
　　主要参考文献
　　[1]高春凤.融入视角下城市社区流动人口管理体制[M].北京：知识产权出版社，2014.
　　[2]方亚琴.网络、认同与规范社区信任的形成机制——以三个不同类型的社区为例[J].学术论坛，2015（3）.
　　[3]赵向东.推行在职党员到社区报到制度[N].组织人事报，2013-10-29.
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