对加强行政事业单位预算管理的思考
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摘 要 行政事业单位是行政单位和事业单位的统称，是政府的组成部分，承担着公共事务的服务、管理、监督等多项职能。规范、有效的预算管理能合理利用和分配资源，提高资金的使用效率，对地方经济的腾飞起到增量作用。近年来，我国政府多次强调执政的科学性，高度重视预算的合法合规性，并于2018年对《预算法》进行了修正。此次修正进一步规范了政府的收支行为，对单位的预算管理提出了更高的要求。但我们也清楚地看到目前行政事业单位的预算管理还存在很多问题。本文对目前我国行政事业单位预算管理现状展开分析，找出其中的问题，并对完善行政事业单位预算管理体系提出合理建议。
关键词 行政事业单位 预算管理 思考
一、行政事业单位预算管理概述
行政事业单位预算管理是指财政部门和行政事业单位主管部门之间、各主管部门与下属事业单位之间关于财政资金分配使用的制度。通过对预算进行管理，使财政资金的使用效率最大化，用最少的钱做最多的事，切实落实中央节约型政府的号召。加强预算管理主要是加强编制预算、预算审批、预算执行、决算与绩效评价4个环节的监控管理。主要遵循以下3个原则：
（一）全员、全过程控制原则
与企业预算管理相似，行政事业单位实施预算管理重点强调的也是从预算编制到绩效评价全过程的控制。预算管理的有效实施离不开单位从上至下全体人员的积极支持和参与。
（二）量入为出、效率优先的原则
单位和单位之间、部门和部门之间由于职能和业务的不同，有着各自的组织形式和业务流程，就是因为这样的差异性，构建合理的预算管理体系才会显得尤为重要。但预算管理的目标和单位的事业目标应该是一致的，预算管理中要考虑到不同部门的工作需要，使编制的预算能够照顾全局的同时在预算管理的实施过程中要讲求效率、注重实效。
（三）权责对等的原则
行政事业单位在预算的编制和执行过程中应该明确各个部门和每个员工的具体工作内容，明确其应该承担的责任，使其明确其绩效目标。为了充分发挥其主观能动性，应按照个体的责任分配相应的权利，员工要严格对照自己的权限开展自己的工作，使预算任务能够顺利层层落实。
二、当前行政事业单位预算管理存在的问题
（一）行政事业单位预算管理意识淡薄
预算管理是一项复杂且涉及面很广的系统性工作，涉及整个单位的各个部门。目前，行政事业单位领导和职能科室人员对单位预算的认识和重视度明显不够，对于支出的谨慎程度也明显缺乏意识，认为支出责任完全是财务部门的责任。同时，对于“先有预算，后有支出，没有预算，严禁支出”这一预算管理理念没有深入贯彻。在发生日常支出时，不按照预算执行，导致资金使用效率低。这一问题在基层单位尤其突出。
（二）预算编制缺乏科学性
预算编制是一个单位财务活动的起点和核心，因此科学地编制预算对单位整体绩效目标的实现显得尤为重要。目前，预算编制的科学性还存在一定的欠缺，主要体现在以下两个方面：
首先，预算的编制是一项对专业知识需求较高的工作，预算编制的前期需要收集大量有效的编制数据，在充分调研和小心的论证下，得出严谨和权威的数据支撑。同时，在预算编制的模式上也应该选择较为科学的“零基预算”。但由于预算编制的时间较短，造成了预算单位无法做到目前财政部提倡的“零基预算”，单位往往简化过程，以往年的预算作为基础，整合单位各个业务部门下一年度的工作需求，形成预算增量，简单粗暴地参照当年预算情况进行第二年预算的计划编制。这种增量预算编制方式不具有科学性，同时也容易造成和实际情况脱离。增量预算中那些已不合时宜、不再需要的开支很难被摒弃掉，造成财政资金的占用和浪费。在预算的审查中，政府或者人大预算审查机构往往只是盯着增量的部分，对于原有的项目是否需要继续占用地方财力经常忽略，财政资金的使用效率得不到提高。
其次，科学的预算编制需要各个部门积极参与和配合。但是，由于存在观念上的偏差，单位领导往往认为预算编制是财务部门的工作，而实际上财务部门对单位的各个职能部门的工作没有抓手也无法宏观把控。
（三）单位预算人员综合素质不高
预算管理人员的综合素质是指预算的参与人员应该具有廉洁奉公的思想觉悟和过硬的预算专业能力。现实中，预算管理人员的综合素质存在某些方面的不足。首先，部门对于预算管理人员往往忽视了职业道德方面的培训，有的同志没有抵住诱惑，或者有的同志由于对预算管理在意识上存在不够重视的问题，造成违法违纪问题时有发生，给单位和地方政府都带来了负面影响。其次，预算管理人员的专业素质不高。财务人员是预算管理的核心力量，目前行政事业单位的财务岗位人员配备一直被忽视，领导往往会让一些做不了业务的人去财务岗位，或者聘用编外人员。财务岗位长期缺乏竞争，没有主动接受新鲜事物，只是被动地工作。同时，除财政部门对各个部门财务有一定的预算编制培训外，各部门基本上都忽视了单位内部预算管理的培训，造成了单位预算管理人员专业能力欠缺。
（四）缺乏有效的监督管理机制
企业一般都会建立严格的预算执行考核机制，对预算执行情况进行考核。但是对于行政事业单位，实际上在这个环节上是缺失的。其主要原因是行政事业单位没有动机进行良好的自我监督，即使有些单位制定了相关规章制度，也没有很好地落实执行。另一个原因是缺乏獨立的第三方监管和监督机制，容易滋生不良现象。
三、解决存在问题的措施
（一）树立正确的预算管理意识
预算管理是否能够有效实施，对企业当年度的预计目标是否能够实现起着至关重要的作用。我国行政事业单位代表国家履行管理职责，对其预算管理更是高度重视，其预算管理的科学性直接影响到当地经济的发展。行政事业单位所有工作人员必须树立起全面预算的意识，深刻认识到预算管理是要求全员、全过程、全业务环节都要参与到管理中来的一项制度。针对这一目标，首先要让“一把手”领导先做好榜样和表率，让他们了解到预算管理的重要性。同时，单位要针对预算管理进行全员业务培训，形成学习氛围。在编制预算时，不仅要重视本年度预算的编制工作，同时应该关注预算的连续性，要长远地看待，结合国家政策和地区实际作出有利于当地财政资源最大利用价值的财政预算编排，在预算编制培训的内容重点上要关注长期性，摒弃短期的经济行为。 （二）建立健全预算编制管理制度
预算编制时要严格依法依规，加大对《预算法》等法律的宣传力度。根据地方和部门自身的特点，制定相应的预算、财务管理制度，以此提高预算管理的质量和效果。同时，在依法依归编制的同时要注意预算工作的灵活性，根据现实情况及时进行调整。在预算执行的过程中要做好监督工作，一旦发现预算与实际出现出入的情况立即调整。对于预算调整给予高度重视，一般行政事业单位一年有两次预算调整。同时，对于重点月份给予特别关注。
（三）提高单位预算管理人员的业务水平和综合素质能力
行政事业单位预算管理工作有较强的专业性和特殊性，与企业预算工作不同，其讲求的不是经济利益的最大化，而是公共利益的最大化。预算的编制离不开单位的各个部门特别是财务部门的工作人员，需要各部门人员在预算编制的全过程中积极参与配合。因此，无论是对单位的领导、部门的领导还是单位的普通人员，对全员进行全面预算培训是非常必要的。特别是财务部门作为预算编制的扎口部门，在选人用人上必须选择对全面预算管理概念清晰、德才兼备以德为先的优秀人才，组建优秀的财务人员队伍。对于那些全面预算管理意识淡薄、财务专业知识不精通的财务人员要加大培训力度，制定合理的考核办法，对于业务能力低下、思想觉悟存在问题、个人道德素质不高的财务人员应该加强管控。
（四）完善预算监督管理和绩效管理体系
完善预算监督管理体系，建立单位内部预算管理制度。对于检查暴露出来的问题要及时予以改正，在做好日常检查工作的同时定期进行“回头看”专项检查，对于行动中查出往期未整改的问题，严肃处理。同时建立绩效评价体系，党的十九大以来，中央明确指出要建立全面规范透明、標准科学、约束有力的预算制度，并实施完整过程的绩效管理。为此，各行政事业单位首先要构建科学、完善的绩效评估机制。对于重大决策、项目要纳入绩效评价体系中来，并和项目评审、项目立项相结合，开展充分的事前绩效评估。其次，财政、审计、监察部门要对各单位预算绩效管理实施情况进行监督。第三，政府要积极引入第三方机构参与到单位的预算绩效管理中来，搭建社会共同参与绩效管理的平台。与此同时，可以制定合理的考核激励机制，在机制中注重奖励激励，让预算单位从上而下的员工都自主地去完成预算目标，而不是一种惩罚手段，解决相关工作人员只产生压力而感受不到动力的现状。在预算执行完成后，对预算执行的情况要进行问题分析，各部门交流发言，提出改进措施，为下一年度的预算编制做好基础性工作，使财政资金的使用效率得到切实提高。
四、结语
加强行政事业单位预算管理，是我国政府的执政能力提升的具体体现，对促进我国经济社会持续健康发展具有重要意义。因此，行政事业单位要增强预算管理意识，建立健全预算管理编制管理制度，完善预算监督管理和绩效评价体系，构建全面规范、公开透明的现代预算管理制度。
（作者单位为苏州市吴江区财政局）
参考文献
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