财政投资项目事前绩效评估探究

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　　摘 要 2018年9月颁布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确指出了全面实施预算绩效管理的重要意义。全面实施预算绩效管理的思路之一，就是将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、决算、监督的全过程，构建事前、事中、事后“三位一体”的绩效管理闭合链条。由于事前绩效评估处于预算绩效管理链条中的上游链，其重要性毋庸置疑，对财政投资项目预算资金分配与否具有重要的指导意义。本文在分析财政投资项目事前绩效评估的重要性基础上，探讨财政投资项目事前绩效评估现状和存在的问题，并针对性地提出财政投资项目事前绩效评估优化对策。
　　关键词 预算绩效管理 财政投资项目 绩效评估
　　一、引言
　　预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是注重支出结果、讲求支出绩效的预算管理新要求。2015年实施的新《预算法》明确各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则，并对绩效目标管理、绩效评价实施和结果应用、绩效信息公开等作出具体规定。
　　目前，预算绩效评价大多侧重于事后评价，评价的滞后性极易导致财政资金的浪费，影响财政资金的使用效益，也严重约束了我国绩效管理的有效性。为提高项目支出的科学性、准确性，事前绩效评估工作的开展必不可少。事前评估是相对于事后评价而言的，与事后评价回答“钱花得值不值”不同，事前绩效评估要回答“钱该不该花”的问题，主要指财政部门或预算部门根据部门战略规划、事业发展规划、项目申报理由等内容，运用科学、合理的评估方法，对财政政策或项目设立的必要性、财政资金投入的可行性、绩效目标的科学性、实施方案的有效性、预算的合理性等方面进行客观、公正的评估。在财政支出绩效评价体系中，财政预算事前绩效评估主体为财政部门，事前评估对象包括财政部门制定的财政政策，以及与财政部门直接发生预算拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位、社会团体和其他独立核算的法人组织等申请财政资金的项目。
　　事前评估有利于弥补事后评价的滞后性，是确定被评估项目是否给予财政资金支持，同时明确支持资金额度的重要依据，为政府决策提供科学依据，有利于避免财政资金的浪费;事前评估结果不仅直接与项目预算安排挂钩，还对项目预算资金的使用产生直接影响。对加强预算科学化、精细化管理，提高预算编制水平，优化财政资源配置有积极的推动作用。
　　二、A市财政投资项目事前绩效评估存在的问题
　　2020年4月初，A市财政局开展2020年事前绩效评估试点工作，共选取白酒价格指数调查相关经费、林竹产业发展资金、城市绿化维护、大气污染监测与管控体系建设等8个专项资金进行事前评估。A市局制定了《关于开展2020年市级预算事前绩效评估工作方案》，组建联合评估工作组，评估程序分为前期准备、组织实施和分析评价3个阶段，从“目标-活动-成本-预算”基本思路出发，从项目相关性、预期绩效可实现性、实施方案有效性、预期绩效可持续性、资金投入的可行性及风险5个方面进行综合分析。
　　通过评估组现场查阅资料、召开座谈会、询问相关人员、现场踏勘等方式，发现专项资金预算申报大多存在以下主要问题：
　　（一）预算绩效目标细化量化度不够
　　绩效目标编制粗略，泛泛而谈，只有大致轮廓，不够精细，同时绩效目标值缺乏制定依据，也缺乏历史年度数据，预期效益可实现性存疑。预算目标编制粗略，原因是项目单位没有对申报项目预期产生的效益做深入调查研究，换句话说，对项目整体情况没有充分掌握，仅仅为了应付了事，粗略设置而已，又或许没有出台规范的行业绩效目标设置应用指南，让项目单位在目标设置环节无从下手，绩效目标值的设定主观随意性较大。
　　（二）项目决策程序不够规范
　　项目缺乏前期可行性研究及专家论证等相关资料。项目单位为争取到更多的财政资金，提供的申报材料缺乏对项目的充分论证，实际情况与申报情况不相符，存在多头申报、重复申报等问题。究其原因为许多项目实施单位缺乏对事前绩效评估工作的认识，不清楚评估工作的内容及项目决策程序，或者从节约项目立项成本考虑，应该对项目做可行性研究及论证工作，却忽视了这一重要环节，直接影响事前评估效果。
　　（三）预算编制的合理性不足
　　项目支出标准不够明确，即使有支出标准，也缺乏测算依据和来源，预算支出标准与物价的对应关系不强。目前，许多分类项目有行业或部门标准、定额，但另一方面，财政部门项目支出预算标准与行业主管部门项目支出标准的衔接度不够，没有规范、权威的项目支出预算标准和定额，必然给评审带来困难。只有通过评审经验积累，并参照行业和部门的标准，才能制定出财政部门分类项目支出预算的标准、定额。
　　（四）财政资金投入存在一定的风险
　　项目资金属于补助资金性质，按照相关规定，奖补资金应在项目建成并达到一定标准后予以补助，但实际情况是按照工程进度拨付，项目资金支持方式導致财政资金投入存在一定的风险;个别项目截止评估日尚处于前期筹备阶段，投入财政资金存在一定的风险。
　　三、A市财政投资项目事前绩效评估优化对策
　　（一）完善绩效目标申报表，科学填报绩效目标
　　绩效目标申报表要切合项目实际，进一步细化、量化三级指标，设定的绩效目标应指向明确，符合本部门职能职责及可持续发展等要求，同时应与预算支出具体内容、实施范围、支出标准、预期效果等紧密相关;绩效目标符合客观实际，尽量进行定量表述，与计划期内的任务数相对应，与资金量相匹配。设定绩效目标时要经过充分的调查研究和科学论证，符合单位客观实际，设置的目标是能够如期实现的，同时绩效目标值设定需有制定依据，包括内部标准或外部行业标准等。
　　（二）规范项目决策程序
　　项目专项资金申请前，项目主管部门应根据年度工作计划，对项目开展可行性研究，编制可行性研究报告，并组织相关部门专家对可行性研究报告进行充分的论证和评审，出具评审意见，作为项目决策的重要依据。 　　（三）完善预算编制，明确标准测算依据
　　目前，项目预算虽有明细并有具体支出标准，但具体支出标准缺乏测算依据和来源，预算编制的合理性不足，建议项目单位明确资金测算单项金额以及资金测算过程，使预算资金申报数据更加准确。
　　（四）规范奖补资金补助方式
　　奖补资金应严格按照相关政策文件执行，验收达标后给予补助，尽量避免按照工程进度方式补助，以减少财政资金投入的风险。
　　（五）拓宽资金来源，解决部分资金缺口
　　目前，项目资金完全依赖于市级资金支持，无其他资金来源，对于市财政资金承受能力有一定的风险，建议项目单位在个别项目上争取企业赞助，引入社会资金参与等方式，解决部分项目资金。
　　四、A市财政投资项目事前绩效评估优化启示
　　（一）项目单位提高对事前评估工作的重视度
　　项目资金申报单位对事前绩效评估工作应高度重视，用正确的心态对待事前评估，对评估工作给予充分的理解与认可，避免产生评估人员就是来设置障碍的狭隘思想，按规定编报绩效目标，积极配合财政部门开展事前绩效评估工作，是项目单位应尽的责任与义务。做好本单位绩效自评工作的同时，应加强本单位项目申报及预算管理人员的业务培训，将预算绩效管理理念深度融合到本单位实际工作中去。平时加强与财政业务科室的深入沟通，及时反馈项目申报过程中遇到的问题，避免出现“信息孤岛”，财政部门应在项目申报上给予单位指导。
　　（二）与事中监控及事后评价紧密结合
　　围绕事前绩效评估结果，加强事中跟踪监控。当预算执行绩效与事前设定的绩效目标出现偏离时，及时采取矫正措施，严控项目实施过程中预算的随意调整，确保绩效目标顺利实现。此外，对于事前绩效评估较好的项目，但在事后绩效评价项目实施效果反差较大，除不可抗力原因外，应积极查找差异原因，反思是否事前评估方法不恰当、事中跟踪监控工作不到位等等，逐步提高预算绩效管理工作质量。
　　（三）充实事前评估人员的专业技术力量
　　由于申报项目涉及的行业千差万别，仅依靠财政内部人员的技术力量远远不够，通过聘请外部绩效管理、行业管理、财政等领域的专家教授参与事前评估工作，以及邀请人大代表和政协委员参与，分别从预算监督和民主监督的角度提出意见和建议，将大大提升事前绩效评估工作质量。
　　（四）加强顶层设计，将预事与预钱有机融合
　　事前绩效评估需要拓展思维，不能局限于某个部门、某个项目，可以将政府年度规划和任务分解為若干绩效单元，以绩效单元为中心向外拓展，绩效单元涉及的具体项目都应纳入评估对象，从促进发展规划的角度提出切实可行的提质增效方案，使办事和花钱合理匹配，提高资金的使用效益。
　　（五）事前调查分析
　　事前评估工作开展前对拟评估的项目做深入的调查研究，广泛听取各方意见，做到心中有数，应着重对社会影响大、技术复杂、历年预算资金投入较大的项目作出全方位、科学客观的预判，分析查找预算绩效管理中的突出问题，并对问题出现的原因进行分析，给出合理化建议，在此基础上提出预算是否支持的明确结论。
　　（六）强化事前绩效评估结果的应用
　　建立评估结果与预算挂钩的激励与约束机制，财政部门应将评估结果作为项目预算安排和改进管理的重要依据，主管部门及项目单位应根据事前绩效评估结果，积极改进预算管理工作，调整和优化本部门预算支出结构，提高资源配置的有效性。针对评估工作中发现的各类问题，项目单位应引起重视，积极整改，完善补充资料经重新评估达标后予以考虑，对于前期资料缺失又不整改落实的项目坚决不予考虑，对社会关注度高、影响力大的民生项目和重大政策的事前绩效评估报告，逐步按照相关规定和程序在公共媒体上公开，接受社会监督。
　　五、结语
　　由于目前整个事前绩效评估尚处于起步阶段，此次评估试点工作也有待提高，泸州市目前通过对专项预算事前绩效评估试点工作的开展，正在积极探索预算事前绩效评估机制，不断改进评估方法，加大评估人员的业务培训，逐步提高评估工作质量，下一步将扩大事前评估项目范围，对入库项目进行事前评审和对部门预算中较复杂项目进行事前评估，为各部门核定项目预算提供专业的技术支撑，逐步将项目预算做细、做实、做准，提高项目资金的使用效益和预算执行率，全面贯彻落实预算绩效管理。
　　（作者单位为四川省泸州市财政投资评审咨询中心）
　　参考文献
　　[1] 刘晗.关于加强财政投资项目事前绩效评估的探讨[J].投资理财，2019（13）：26-27.
　　[2] 耿平.探索建立财政部门项目支出预算事前评审机制[J].财政研究，2008（10）：67-68.
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