公益基金会内部控制研究

来源:用户上传      作者: 卞琳琳 许靖

　　【摘要】 文章运用现代内部控制理论，以上海市慈善基金会为例，从内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个方面对公益基金会内部控制进行分析，并针对其存在的问题提出完善内控的建议，以促进其进一步发展。
　　【关键词】 公益；基金会；内部控制
　　
　　一、引言
　　
　　自1981年中国诞生第一个公益基金会――中国儿童少年基金会至今，公益基金会发展迅速，在文化教育、医疗卫生等各方面作出了重要贡献，成为当代中国建设的一支不可或缺的社会力量。然而，公信度是慈善事业的生命力，近年来，随着一些极具影响的慈善机构丑闻的曝光，慈善机构的公信力备受拷问，限制了其进一步的发展。如何加强基金会内部控制，用好每一分善款成为制约基金会发展的首要难题。
　　上海市慈善基金会成立于1994年，建会以来，始终秉持“安老、扶幼、助学、济困”的宗旨和“依靠社会办慈善，办好慈善为社会”的方针，在上海市乃至全国都具有重大影响。本文拟运用现代内部控制理论，以上海市慈善基金会为例，对公益基金会内部控制机制进行研究。
　　
　　二、上海市慈善基金会内部控制体系
　　
　　根据《企业内部控制基本规范》，内部控制要素包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等五个方面。慈善基金会作为公益性组织，虽然具备很多不同于企业的特征，但在内部控制要素构成方面却大体相似。
　　（一）内部环境
　　内部环境是实施内部控制的基础，一般包括治理结构、机构设置及权责分配、人力资源政策、组织文化等，是所有其他控制要素发挥作用的基础，决定着一个单位的风气，影响着人员的控制意识，直接影响到内部控制的贯彻执行以及内部控制目标的实现。
　　和企业组织不同，慈善基金会的最高权力机构是理事会，负责基金会的重大决策，并由监事会对其行为实施监督。秘书处负责日常工作，下设各职能部门及委员会，权责明晰，体现了分工与制衡原则。特别值得关注的是，基金会设有专门的法律顾问团和会计顾问团，可以为基金会运作过程中可能遇到的问题提供更加专业的服务。
　　领导人的管理哲学和风格在塑造组织文化中往往会起到决定性的作用。上海市慈善基金会的历任理事长都是一身正气、胸有大爱的人，在他们的苦心经营下，慈善基金会形成了善为至宝，不计较个人得失的文化氛围，有助于其他内部控制要素发挥作用。
　　（二）风险评估
　　每个组织都面临来自内部和外部的不同风险，对这些风险都必须加以评估，即分析和辨认实现既定目标可能发生的风险。
　　上海市慈善基金会的目标是“安老、扶幼、助学、济困”和“依靠社会办慈善，办好慈善为社会”。为实现这个既定目标，基金会面临的风险主要包括两方面：资金的募集风险和运用风险。由于基金会的善款募集覆盖面广、地点分散，决定了资金在募集过程中可能存在较大风险：募集资金不入账、私设“小金库”、贪污；募集的资金在增值过程中不能如期增值或遭受损失。资金运用风险则集中体现为慈善基金在使用过程中被挤占、挪用的风险，以及部分慈善项目在资金实际使用过程中可能会出现未能按照程序或规范来操作的风险等。
　　（三）控制活动
　　慈善基金会对资金募集和使用各环节存在的风险有清醒的认识，并针对这些潜在的风险，采取了相应的控制活动。控制活动是确保管理阶层的指令得以执行的政策及程序，一般包括两个要素，即确定应遵循的政策，并确保这些政策能够得到有效执行。
　　除了在日常活动中遵循国家的有关法律法规外，上海市慈善基金会还针对本组织的特点，特别制定了一系列内控制度，使基金会的各项活动有法可依。
　　1.为了从总体上规范基金的募集和使用，基金会制定了“上海市慈善基金会基金管理办法”、“上海市慈善基金会基金使用暂行规定” 、“上海市慈善基金会财务管理制度”、“上海市慈善基金会区（县）分会管理办法”、“上海市慈善基金会内部控制制度”等一系列制度，对资金的募集和使用作了原则性的规定，建立了基金会内部控制的整体框架。
　　2.针对资金募集中可能出现的问题，基金会详细规定了接受捐赠的程序和收据管理办法，有效控制了募集资金不入账问题；同时为确保基金保值增值且规范有效，对资金运作和资产保值增值作了严格规定。尤其值得一提的是基金会对于物资捐赠的专门规定。
　　如何处置物资捐赠一向是慈善工作中的难点，因为并非所有捐赠物资都可以直接转往受助人群。为加强对慈善物资的管理，进一步发挥物资在救助帮困中的作用，基金会对物资捐赠作出了专项规定。图1是基金会慈善物资捐赠接收流程图。从图1中可以看出基金会对于物资捐赠管理规范，尤其是对于部分需要变现的物资，上海市慈善基金会在全国首创了慈善超市模式，将这部分物资通过慈善超市义卖，其经验值得借鉴。
　　3.为了规范慈善基金的使用，充分发挥慈善基金的社会效应，对于各慈善项目，基金会都要求由救助管理委员会负责评估，并且评估贯穿于项目的立项和执行始终，有效保证了慈善基金使用的规范性，并能在一定程度上防止慈善资金在实际使用过程中出现未能按照程序或规范来操作的风险。
　　（四）信息与沟通
　　信息与沟通是内部控制中的一个支持性要素，它有利于员工履行各自的责任，从而保证组织内部控制的完成及其有效性。信息与沟通包括内部沟通和外部沟通。
　　充分的内部沟通对于内部环境、控制活动、风险评估等各方面都起着至关重要的作用。从基金会的运营来看，信息沟通较为充分。除日常的工作沟通外，基金会还通过专项调研、会议等形式，交流各分会的经验，共同探讨工作中的问题和难点，有利于提高控制效率。
　　对于基金会而言，外部沟通极为重要。要想促进社会力量参与公益事业，真正实现全民慈善，除了大力宣扬慈善理念外，必然要求基金会财务公开，这也有利于社会各界对慈善事业的监督。上海市慈善基金会历年来非常注重信息的公开透明度。2008年以前，基金会每年通过《解放日报》对外公布审计报告；近年来，基金会的网站建设日趋成熟，官方网站的“玻璃瓶”栏目，会定期公布基金会的各项重要报表，有利于其自律和社会各界的监督。
　　（五）监督
　　内部控制系统需要被监督。监督是由适当的人员，在适当及时的基础上，评估控制的设计和运作情况的过程，它可确保企业内部控制能持续有效地运作。
　　除了通过“玻璃瓶”形式接受社会监督外，慈善基金会还设置了专门的内部监督体系，通过监事会、内部审计和外部审计等部门的共同工作，确保内部控制的有效运行。监事会是基金会的最高监督机构，负责检查基金会财务和会计资料，监督理事会遵守有关法律法规的执行情况；监事会成员有权列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议。内部审计部门直接向监事会报告，负责对本部的专项基金和各分会的财务收支情况进行审计，并对基金会内部控制制度的健全性、有效性进行监督审计。除内部机构外，基金会还在慈善项目的评估、执行、结题中充分借助外部审计的力量，同时聘请社会中介机构对年度募集资金使用情况进行审查。
　　
　　三、存在的问题及改进建议
　　
　　上海市慈善基金会的内部控制体系经过多年的建设，虽然比较成熟，但仍然存在一些不足，需要在实践中不断完善。主要体现在以下几个方面：
　　（一）某些内部控制制度虽有大的框架性规定，但具体明确的实施细则尚未跟上
　　如在《上海市慈善基金会内部控制制度》中规定，“人事部门应明确界定各部门、岗位职责和权限”，但在具体实施中，人事部门并没有统一的成文规定，容易造成各部门人员分工不明确，权责不分明的弊病，将在一定程度上阻碍基金会的发展。建议基金会人事部门尽快制定出统筹全局、具有较强可操作性的实施细则。

　　（二）外部监督体系尚不完善，来自主管机关的监督不力
　　以上海市慈善基金会为代表的传统基金会带有一定的官办色彩，作为党政机关的“准下属”，二者之间有着一种近乎“父子”的关系，“父”、“子”之间自不免“父为子隐”、“子为父隐”，从而使基金会来自主管机关的监督并不充分。
　　从国外经验来看，不少国家直接设立了社会监督、评估机构。如德国社会事务中央研究所就为监督非营利组织而设立，每年的运作经费约100万欧元，有60%左右来自州和联邦的拨款。我国政府可以引导设立全国性监督机构和地方性监督机构，负责设立评估标准对慈善组织进行统计、审查和评估，每年度对慈善组织进行统计、审查、评估后将结果公布给民众。
　　（三）作为内部监督的重要组成部分，内部审计部门的日常主要工作集中于对项目完成情况的审计，而对内部控制有效性的关注尚不充分
　　组织内部受托责任的产生，导致内部控制产生，而内部审计作为保证受托责任履行的一种控制机制，首先需要保证和评价的就是内部控制的有效性。对内部审计人员而言，应深知其关注的内部控制并非仅仅是内部会计控制，而应是广义的控制，需要更充分的信息、更多的参与。慈善基金会监事会应该加强这方面的授权，使内部审计部门可以更多地关注组织内部控制的有效性。
　　（四）基金会的官方网站建设虽然取得了很大成就，但在信息公开方面仍有欠缺，如信息的完整性和更新的及时性
　　建议基金会在信息公开方面加大投入的力度，可指派专人负责网站建设，树立起上海市慈善基金会良好的社会形象，也有利于其更好地接受社会监督。
　　（五）人力资源建设有待加强
　　作为内部环境的重要组成部分，人力资源是影响内部控制效果的重要因素，基金会同样应该重视人力资源的作用。但从基金会目前的情况来看，在很多关键控制岗位上还存在着一定数量的兼职人员，这将直接导致基金会内部控制不力。一般而言，富有竞争力的薪酬激励能够吸引大量的人才，但基金会迫于公众形象以及经费限制无法提供，给人才引进工作带来困难。笔者认为，一方面，基金会应通过宣扬为慈善事业做奉献的精神吸引并稳固一定数量的人才；另一方面，可以建立完整有效的培训体系，提升现有人力资源的素质与技能，使其更加适应岗位的需求。
　　
　　【参考文献】
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