构建高校预算管理新模式
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作者: 侯芬娥
摘要：预算管理是高校内部普遍采用的一种管理形式，与计划管理相比，预算管理具有具体、细化的特点，是对学校整体财务收支进行的量化统计、分配和控制，贯穿于资金收集、分配和使用的全过程。它的实施不仅会影响全体员工的经济行为，而且会成为高校办学活动的核心内容之一。因而，高校为保证办学目标的实现和预算管理目标的顺利实施，必须结合自身实际，构建一套完整的经费管理体制，
关键词：新会计准则；企业；影响
一、高等学校预算的内涵
高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。高等学校必须在预算年度开始前编制预算，预算的内容包括收入预算和支出预算，预算由校级预算和所属各级预算组成。
二、高等学校预算管理存在的问题
(一)预算观念守旧
高校的财务改革不断深化，在预算管理方面，《高等学校财务制度》明确了高校预算编制大收入、大支出的“大口径”概念，彻底打破了原有的预算管理模式。这就迫切要求高校必须充分发挥主观能动性。积极组织收入、努力节约支出、提高资金使用效益，切实加强预算管理。但长期以来，高校办学经费基本上靠国家财政包揽，一些高校缺乏市场经济条件下自主办学的法人意识，只是按上级批准的拨款计划编制预算，简单地按开支标准管理支出。若不够就向上级主管部门要，上级主管部门批不下来，就只能想办法开拓新的经费来源作为补充。但因为这样的学校往往实力有限，所以学校把目标锁定在无辜的学生身上，部分高校在招生入学这一环节中违规和不规范收费的现象十分严重。
(二)预算管理不到位
由于高校对预算管理认识不够，缺乏重视，目前相当一部分高校参与预算编制的人员不是专职人员。他们对学校运行、建设发展与预算的关系缺乏研究，缺乏对学校内外部影响预算的因素所作的经常、系统、广泛的搜集和分析整理，无法确定哪些目标可以达到，哪些目标无法达到，难以对学校预算管理提出细致可靠的依据。特别是在预算编制中，预算编制人员对高校纷繁复杂的业务活动及变化情况的认识具有相当的局限性，缺乏缜密的科学论证，因此难以保证预算收支的良好运行。
(三)预算制度落后，不符合高校发展的需要
会计核算制度与预算执行监督相冲突。高等院校会计制度规定，高校内部同时实行两种会计核算原则：学校的事业收支以“收付实现制”为核算原则，经营收支以“权责发生制”为核算原则。收付实现制与权责发生制不同的是：收益与成本支出的确定标准不同。收付实现制不是以经济事项的实际发生为标准来确定收支，而是以资金是否为实际收入或付出为标准来确定的。这种会计原则在某种程度上也会导致预算与反映的收支实际情况相悖。
(四)预算编制不科学
收入预算编制不完善。根据《高等学校财务制度》的要求，高校的综合财务预算应该涵盖高校全部资金的收支内容。这就要求高校的各项收入必须全部纳入学校预算，统一管理、统一核算，不得遗漏和隐匿，不得在预算之外另留收入项目。但在对高校的财务大检查和审计中发现，高校内部不同程度地存在“小金库”现象。其下属的部分学院(部门)“本位主义”思想作怪，从小团体利益出发，截留收入，作资金的体外循环，没能将应纳入预算管理的所有收入事项均反映在整个学校的综合收入预算之中。
(五)预算执行中监督不力
预算执行仍存在较大的随意性，预算软化的现象还没有得到根本的改变。这一方面受国家宏观政策变化，预算项目追加、调整的影响；另一方面是由于各高校事业计划与财务预算(计划)之间脱节所致。在高校预算管理中，缺乏完整的预算控制系统，难以令高校的预算管理部门对由于预算执行过程受到各种主客观因素的影响造成的变化进行快速反应。一些高校尚未建立健全预算管理制度；有的虽然有了预算管理制度，却有章不循，随意更改，预算形同虚设。资金的收支缺乏统一的筹划和控制，随意性大，资金使用混乱。资金的流向与控制脱节，资金体外循环严重，事前监督不严，事中控制不力，事后审计监督园受多种因素影响效果不佳。高校预算具有大收大支的全口径预算的特征，既无法反映预算资金的全貌，也不利于考核预算资金的执行情况。
三、构建高校预算管理新模式应有的理念
(一)确立以发展战略为基础的理念，使日常的预算管理成为实现高校长期发展的战略基石
预算管理是对计划的数字反映，是落实高校发展战略的一种有效手段，高校在实施预算管理前，应该认真进行高校发展政策的调研和高校自身资源的分析，明确高校的长期发展目标，以此为基础编制各项预算，以便使高校各项预算前后衔接起来，避免预算工作的盲目性。
(二)确立面向未来和基于活动分解作预算的理念，使预算指标客观公正，易于接受
高校的办学活动是收入的源泉和成本费用的动因，高校未来的办学活动则是预算数值大小的直接决定因素。以对高校未来办学活动的预测为基础，并将这些活动在各部门之间合理地分解，才能使高校的预算指标接近实际，使预算管理成为协调高校内部各部门之间经济活动和利益冲突的有效手段，保障高校各项活动的顺利实施。
四、构建高校预算管理新模式
(一)高等学校预算编制程序
按照实际工作程序，高等学校预算编制程序划分为准备、“一上”、“一下”、“二上”、“二下”五个阶段。各阶段的具体职责如下：
准备阶段：由财务处负责，在对以前年度学校的收支情况进行认真分析的基础上，结合下一年度学校的总体工作计划、任务以及事业发展规划，对下一年度学校的总体收支规模进行初步预测。
“一上”阶段：学校院系部处办，根据本部门上一年度的经费执行情况编制部门决算，并结合下一年度工作计划编制本部门的预算草案，上报财务处。财务处汇总各部门的预算草案及下一年度学校的总体收支规模预测方案，报学校财经工作领导小组，由校财经工作领导小组调整确定后，上报教育部。
“一下”阶段：教育部下达学校预算控制数后，学校财经工作领导小组确定学校各部门的预算控制数，由财务处下达给各部门。
“二上”阶段：各部门根据预算控制数，调整本部门预算后。重新上报财务处。财务处汇总后报学校财经工作领导小组。
“二下”阶段：学校财经工作领导小组确定各部门预算，由校长或校长委托主管财务副校长签字后，上报教育部以及下达给财务处和相关部门控制执行。
(二)预算实施
预算实施及审查是预算执行过程中面临的一个重大问题。健全的预算法体系、严格的监督检查程序和科学的检查方法，是确保预算监督质量的关键。国外通常从预算编制、审批、执行到监督每一环节都有明确的法律规定。对我国各地方高校而言，应当建立对预算内部控制的监督检查制度。明确监督检查机构或人员的职责权限，定期或不定期地进行检查。对监督检查过程中发现的预算管理的薄弱环节，应当告知有关部门，有关部门应当及时查明原因，
采取措施加以纠正和完善。监督检查部门应当向上级部门报告监督检查结果和有关部门的整改情况。高校通常由校内监察审计部门执行预算监督职能。
(三)预算控制
预算控制是围绕确定的预算目标组织实施的，其基本的职能是通过严格规范的控制过程，衡量工作，评估绩效，纠正偏差。学校财务要充分发挥平衡预算的杠杆作用，增强管理职能，提高办公自动化手段，及时反馈会计信息，为学校财务决策提供可靠依据。当前，高校应充分利用现代管理手段，建立以预算管理为中心的财务管理信息系统。通过软件系统全程监控预算的执行进程，实时跟踪、分析预算执行情况，及时发现预算执行过程中的非正常情况，加强与经费使用部门的沟通，开展动态监督，纠正执行偏差。变事后反映为事前分析、事中控制。真正做到加强预算管理，提高管理效率，切实维护预算的严肃性和约束力。
(四)预算调整
高等学校预算在执行过程中，对财政补助收入和从财政专户核拨的预算外资金收入一般不予调整。《高等学校财务制度》规定，如果国家有关政策或事业计划有较大调整，对收支预算影响较大，确需调整时，可以报请主管部门或者财政部门调整预算。其余收入项目需要调增或调减的，由学校自行调整并报主管部门和财政部门备案。对于学校可自行调整的项目应予以高度重视，需要调整预算的，应由校财经管理委员会或相关机构充分讨论后报学校决策层审批。通过严格的程序调整才不会削弱预算的控制力度，反而可以增加预算管理的严肃性。要注意预算的调整不宜过频，否则预算的编制就失去了意义。
(五)确保预算顺利执行的措施
1 建立预算执行信息传递与反馈网络。为确保财务预算的有效执行，高校财务部门要结合实际，建立一套以财务部门为中心。上通学校决策层、下连各学院(部门)的预算执行信息传递与反馈网络。
2 加强学校财务对所属二级财务的业务指导和财务监督。随着高校经济业务日趋复杂，形成了相对独立的若干经济利益主体。为了便于进行高校财务管理，一般设置若干二级财务。所谓预算的监督性是指预算下达后，对其执行情况进行监督。预算编制无论做得怎么好，如果不对其执行进行监督，那就形同虚设。失去监督，下级部门可能将A项经费挪用到B项，而B项经费又用作其他，如此等等。
预算管理工作是关系到高校经济工作全局的重大问题，要充分发挥预算管理的指导性、监督性，严格执行、认真分析，根据上级的有关规定，结合自己的实际，制定出适合本学校财务管理的有关规章制度，以及一套行之有效的预算管理监督机制，使大家做到有章可循，严格按规章制度办事，为高等教育的健康发展奠定坚实的基础。
主要参考文献
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