对完善公共财政监管机制的几点思考

来源:用户上传      作者: 李焱彬

　　【摘要】建立公共财政框架和规范的财政预算收支制度，已成为当前财政改革的主要目标和重要任务。必须抓紧构建和完善公共财政支出监管机制，并发挥其功能作用，确保公共财政得以切实、顺利的建立，从而使支出监管机制成为公共财政框架下不可或缺的组成部分和中心环节。
　　
　　一、建立健全公共财政支出范围和标准体系
　　
　　公共财政支出监管机制指的是在法规明确确立公共财政支出对象、范围与标准（非单一标准）的前提下，公共财政监管机构依据一定的监管方式与程序，对公共财政支出资金进行全过程、全方位的监控管理，从而预防和阻止财政资金运转、使用偏离预算轨道，确保公共财政支出预算指向的资金运转合法合规和安全高效使用的功能性制度、完整性工作系统。
　　根据上述释义，公共财政支出监管机制的监管对象应该是公共财政支出预算指向（分配）的财政资金。它涉及支出范围、标准以及支出程序等，因而成为公共财政支出监管的中心点和着眼点。应该抓紧制订一套完整的、操作性强的公共财政支出范围和标准体系。明确不同级别的政府公共财政预算支出的范围与标准（非单一标准），建立法定规范的公共财政支出范围和标准体系，是搭建公共财政支出监管平台的基础性工作。这是一项涉及层面多、相关因素多的复杂工作，但它又无疑是公共财政监管机制得以建立并有效运作的前提。
　　
　　二、分解和合理设定公共财政支出流程
　　
　　构建公共财政支出监管机制，必须根据财政资金的运转流程，对其进行分解和设定，“制造”出某些可控的环节，从而实现过程的可控性。比如，原有的“预算―拨款（使用）”一体化的粗放性流程，因预算编制机构与财政拨款执行机构同为财政预算部门，中间缺少过程控制，容易产生众多弊端。为此，要对“预算―拨款”一体化的流程加以改革和完善，对其工作流程和职责权限进行分解，并相应实现其可控性，为财政监管拓展出工作空间。比较科学的财政预算支出流程，应该是“预算―审核―支拨―审核―使用―审核”的循环过程，并在此循环过程中实行适当的职权分离，构成一种多方制衡关系。现在，财政国库集中收付制度、细化部门预算编制制度的实施，削除了旧体制的弊端，为建立新的科学的财政资金运行模式奠定了基础，同时也为公共财政支出监管留下了空间。这两项制度的实施，使预算编制部门与拨款机构分离，拨款机构也不与使用（用款）单位直接发生关系，再加上在这个过程中必须经过审核机构的审核，从而构成了“管钱”（预算部门）、“拨钱”（支付机构）、“用钱”（用款单位）、“审钱”（审核机构）既相互独立、又相互制约的职能和程序相离相控机制。显然，作为公共财政支出监管机制的主要任务（这个任务必须由公共财政支出监管机构来承担），应当是通过规范的“审核”行为（过程）来体现“监”和“管”，并且将“监”和“管”贯穿于公共财政支出资金运作的全过程，保证公共财政支出监管机制能真正起到作用和健康运行。
　　对公共财政支出的监管，应随财政支出管理制度改革的步伐逐步介入，应抓住对国库集中支付改革试点单位和试点项目财政支付监管、细化部门预算编制改革需要完成基础性的监管工作，例如支出项目及定额标准、人员定编、公共工程及采购规范等，将监管平台的审核工作系统化、制度化和规范化，便于监管机制全面和有效地运转。
　　
　　三、健全完善公共财政支出监管手段
　　
　　目前需对监管提供应有的法制手段，尽快出台相关法律法规，为监管提供组织保障和依法行政的基础，并且尽快制定相关的监管工作程序规章，建立提高监管效率的技术手段。当监管有了法制保障后，进行监管的建章立制的制度建设和先进的网络技术建设，建立完整的监管保障系统，是使监管走向法制化、制度化、规范化、高效化的必由之路。
　　鉴于监管的法制手段一时难以到位，可考虑先行制定监管工作程序规范，并先行赋予临时监管机构代行使具体监管权，为开展监管提供工作指引，逐步完善监管机制所需的监管环境，促进财政支出管理制度改革进一步深化。
　　
　　四、设置公共财政支出监管机构
　　
　　为适应构建公共财政框架、改革完善财政预算支出管理制度及其一系列配套措施，公共财政支出监管机构必须根据现实的情况和条件，科学地予以设置。可在财政部门单设监管机构，将监管职能专业化，只对公共财政支出部分单独实行监管，以尚在制定中的《财政监督条例》和《预算法》（需要作修订与完善）作依托，赋予监管机构相对的独立性，承担既“管”又“监”，“管中有监、寓监于管”的双重职责，既不干扰财政资金的运作过程，又能体现监管的严肃性。
　　监管机构这样设置的好处：一是能将财政职能实现过程与监管行为紧密结合；二是能将监管机构与业务执行部门结合。有了这两者的结合，公共财政资金的运作过程将完全置于监管机构的监控之下。这样的设置，可实现监管机构提前介入对公共财政资金立项、分配、支拨、使用的审核，真正对财政过程履行具体监督事项，实现从源头或上中游管住公共财政（支出）资金分配使用合理合法地流向，达到事前事中监管的目的。
　　此外，监管机构还可按照监管专业化的要求，将工作职能进行适当分离，一部分专司审核，另一部分专司检查，将事后检查监督也纳入其中，形成对公共财政资金预算分配使用的全方位、全过程的监管形态。
　　上述设置，可以说既简单可行，又便于操作。但同时也有其缺点和局限性，它尚缺乏基本的支持，监管的严肃性权威性，也没能得到很好的体现；说到底还是一种内部监督机构设置。但在目前的条件下，仍不失为一种可行的办法。
　　为了克服上述设置的缺陷，可考虑逐步引入同级人大对政府财政预算（主要指公共支出预算）实行具体监管，并根据预算法的有关规定，监管机构由同级人大派设，赋予其相同的监管职责，以体现监管的公共性与民主性，这应该成为完善监管机制、健全监管机构所应考虑的又一种设置模式。
　　
　　五、积极探求公共财政支出监管的实现方式
　　
　　根据多年来财政监管的工作实践经验，在公共财政框架下，公共财政支出监管的实现方式，仍然适宜采取日常监管与例行检查相结合的形式，两相对应，互成补充。
　　采取日常监管方式，为的是要与财政职能实现过程相结合，不至于监管工作与财政运行过程相脱节，寓“监”于“管”，“监”“管”密切结合，监督贯穿、穿插于财政资金的立项、分配、支拨、流转、存储、使用等管理过程，“监”与“管”在形式上都整体性、完全性地实现一体化，为监管的有效性奠定坚实的基础。
　　例行检查主要是抓两个方面：一个方面是对资金管拨部门管拨资金的规范性、程序性进行检查；另一方面是对资金使用部门使用资金的合法性、合规性进行检查。有了这两个方面的例行检查，加上日常监管过程中的有力监控，公共财政支出监管机制发挥应有效用就有了可靠的前提和保证。

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