人民银行绩效审计探讨
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作者: 廖海俊
《审计署2008年至2012年审计工作规划》明确指出要不断摸索和总结绩效审计经验和方法,2010年建立起财政绩效审计评价体系,2012年基本建立起符合我国实际的绩效审计方法体系。作为国务院重要组成部门的人民银行,内部审计工作如何落实《审计法》所赋予的职责,如何开展绩效审计,如何有效地为央行的工作保驾护航,成为我们部门的新课题。
一、人民银行开展绩效审计的初步构想
人民银行在2005年内审工作会议上就提出“要开拓创新,积极探索绩效审计在央行的运用,推动人民银行内审工作不断上层次、上台阶”。2010年人民银行内审工作总体思路提出“要借鉴阁际内部审计准则,探索开展绩效审计,继续推进内常工作转型”的工作目标。
(一)人民银行绩效审计的目标
人行绩效审计的目标是提高公共资源的利用率,降低行政成本,减少资源损失浪费,揭露行政管理和体制发展中的效益问题,有效促进中央银行提高履行法定职责能力和管理水平。
(二)人民银行绩效审计应遵循的原则
1.绩效考核与绩效审计相结合的原则。近年来,人行逐步建立了一套较完善的绩效考核机制,包括:上级行对下级行的综合考核、上级行各专业部门对下级行各专业部门的业务考核、各级行对其内设部门和员工的考核等等,能较准确地对各单位、各部门乃至每个人的工作业绩、工作效率和工作效果做出评价,其考核结果可以作为内审部门开展绩效审计的参考。因此,应将绩效考核与绩效审计结合起来,既可以有效推动人行绩效考核办法的实施,又可以促进人行绩效审计工作的顺利开展。
2.财务审计与绩效审计有机结合的原则。绩效审计不同于一般的财务收支审计,而是一项复杂程度较高的审计,两者在审计目标、范围、内容、方法及成效上都有区别。但是财务审计所提供的真实合法的数据资料是进行绩效审计的前提和基础,在真实合法的数据资料基础上,评价资源的管理和利用情况,才能促进绩效审计的有效开展。因此,应将财务审计与绩效审计结合起来开展。
3.定量分析与定性评价相结合的原则。人行作为非盈利机构,其业务活动不同于企业单位,没有明显的数量特征,不能简单地通过数值计算和比较。因此,在进行绩效审计时,既要运用量化指标进行对比分析,又要运用非数量指标进行定性描述与评价,做到定量分析和定性评价相结合,实现审计评价的科学性。
(二)人民银行绩效审计的内容
根据人民银行行使的职能和其内部管理的特点,笔者将人行绩效审计的内容主要分为三方面:资源利用的经济性、内部管理的效率性和外部履职的效果性。
1.资源利用的经济性,主要检查被审计对象是否用最少的投资达到了预期目的。人行资源的利用主要包括资金运用、财产物资投放、人员配备等方面。
2.内部管理的效率性,主要检查人行系统内人力资源管理是否合理、机构设置是否科学、管理思想和工作作风是否端正、管理方法和手段是否先进以及内部管理制度是否健全有效等。
3.外部履职的效果性,主要检查人行在执行货币政策、提供金融服务、维护金融稳定过程中,其职能的发挥程度是否达到国家赋予的职能期望值,其行使职能和权力的过程所消耗的国家资产是否符合最佳效果的要求。
(三)人民银行绩效审计的运用方法
1.信息收集方法。一是沿用一些传统审计的方法,如审阅法、核对法、函询法、观察法、盘点法、抽样法等,但也可采用以下方法来获取有用信息。二是通过实地观察、面谈、座谈会、调查走访等形式收集资料。如对审计对象的办公地点、设施设备进行观察;通过问卷调查,对分支机构员工的思想动态进行分析。
2.分析评价方法。主要有:(1)比较分析法。比较就是将实际情况与一定的参照物或基准进行对比,基准可以是计划、预算、标准、历史数据等。(2)因素分析法。对事实进行分析找出成因,如办公费用明显超支,那么,是因为人员增加还是工作量增加?是因为浪费还是预算不合理?(3)统计抽样。统计抽样方法适用于总体比较庞大的审计事项,同样也需要计算机应用软件的辅助。统计抽样的方法有系统抽样、分层抽样、货币单位抽样、随机抽样等。
(四)人民银行绩效审计的评价指标
人民银行绩效审计要想准确说明其行政行为的效果性、效率性、经济性的具体情况,并做出基本评价,就必须结合人行职能和内部管理的具体内容建立一套评价指标体系,以明确开展绩效审计的审计标准和绩效评价办法。建立的指标应以国家政策、法律法规、制度为基础,并结合人民银行的具体情况和管理运行经验,按照重要性原则具体制定,主要包括:执行货币政策方面、金融服务方面、金融稳定方面、内部控制方面、资源分配方面、财务管理方面、案件防范、廉政建设方面等。
二、人民银行开展绩效审计面临的困难
绩效审计是一项涉及面广、内容繁杂的系统工程,对于人民银行内审部门来说更是一个全新的概念,目前,人民银行系统开展绩效审计依然面临不少困难。
(一)绩放审计环境尚不成熟
绩效审计在人行内部还处于理论创新阶段,对于大多数人来说是新事物,因此对绩效审计的认知还有相当大的局限性。有人认为,绩效审计是西方国家的产物,不符合中国的国情。在现有的审计任务非常繁重的情况下搞这种花俏东西似乎意义不大。甚至还有人认为,人行作为国家机关似乎没有必要开展绩效审计。这些落后的审计观念导致央行尚未形成成熟的绩效审计环境,给绩效审计工作的开展增加了难度。
(二)绩效审计缺乏适用的坪价标准
在绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定管理效益、经济效益的标准,这就是绩效评价标准。评价标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点,是审计人员分析、评价并做出审计意见的依据。然而目前,人行尚未制定出一个公认可接受的、科学可行的评价标准,从而造成绩效评价无据可依。这样一来,内审部门就难以通过绩效评价发现内部管理中存在的薄弱环节及潜在风险,一定程度上延缓了绩效审计工作的开展。
(三)内审人员素质制约绩效审计的开展
绩效审计是一项综合性很强的工作,需要综合运用多样化的创新方法和多学科知识,不仅要懂财务、审计业务,而且要熟悉法律法规、经济决策、行政管理、工程技术和信息技术等多方面的知识,能够“识宏观、善分析”,对内审人员综合素质要求非常高。现阶段,人行内审人员的知识结构、专业素质、工作能力等与绩效审计的要求还有很大差距,大多数内审人反对传统审计技术较熟悉,而对现代审计技术较陌生,现场作业经验丰富,而综合分析问题的能力不强。此外,几乎所有基层行内审部门都面临着“人手少、任务重”的共同问题。因此,内审部门业务人才缺乏、知识结构失衡制约了绩效审计工作的开展。
三、对策和建议
在人民银行系统,虽然绩效审计的理论研究和实践探索都处于起步阶段,而且,面临着诸多困难,但作为现代审计发展的方向,不久的将来绩效审计将成为人行内审工作的重心。为加快人行绩效审计工作的开展,笔者提出以下对策和建议:
(一)加强人民银行行政绩效建设,优化绩效审计环境
绩效审计以绩效建设为基础,绩效审计评价的好坏依赖于绩效建设状况的优劣,绩效审计是绩效建设实现的保证和促进。因此,一方面,人行应加强行政绩效建设,为绩效审计工作的开展营造适宜的绩效审计环境;另一方面,应加大宣传力度,充分利用互联网、宣传栏、会议、领导讲话等加强宣传攻势,让人行员工转变工作上不计成本的观念,使绩效审计的理念深入人心,不断优化绩效审计环境。
(二)科学制定人民银行绩效审计评价标准,逐步完善内审规章制度
规章制度是开展内部绩效审计的依据,依法审计是开展审计的基本原则,只有以制度的形式把绩效审计确定下来,审计人员在进行绩效审计时才有法可依。在目前国家尚无相关绩效审计的准则的情况下,人行要认真总结各类专项审计中取得的有关评价经验,邀请各职能部门充分参与其中,将定量指标与定性指标相结合、纵向指标和横向指标相结合,制定出科学适用的绩效评价标准,促进人行内审制度的完善。
(三)加快人才培训,提升内审人员结合素质,不断优化内审队伍结构
多元化的内部审计人员结构是绩效审计得以顺利开展的前提和保障,因此加快内审人才的培训、提升人员素质是各级行的首要任务。一方面,人行各分支机构应加强具备综合系质的新型内审人才培养和内审队伍建设,使内审人员不仅懂财务,更要懂管理,不仅懂业务,更要会分析和判断。另一方面,内审人员自身应通过多种方式加强学习,学习国内外先进的审计理念、审计方法和审计技巧,学习现代管理知识,提高自身的业务技能,使自己尽快适应绩效审计工作的要求。
(作者单位:中国人民银行宜春市中心支行)
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