政策性金融与地方金融的互动模式与运用探讨

来源:用户上传      作者: 陆岷峰　高文芳

　　摘要：政策性金融能否与商业金融有机统一，是地方经济发展的重要突破口。目前，商业银行是地方建设的主要资金来源，政策性金融因为投入不够，其应该发挥的社会效益并没有显现成效。本文以服务于区域经济为立足点，提出了加强二者关联的技巧和完善途径，从而改变现阶段地方金融失衡的状态。
　　关键词：政策金融；地方金融；互动探讨
　　中图分类号：F832.35 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2008)10-0009-04
　　
　　金融市场是现代市场经济资源配置的主要途径之一，在金融资源的配置中起着关键作用。但是由于金融市场的不充分竞争、不完全信息、制度变迁与金融机构本身的特性，导致金融资源不能有效地配置，即存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，政府可以通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。
　　地方金融作为我国金融体系中的一部分，自20世纪80年代以来，获得了长足发展，并日益成为促进地方经济发展的主力军，为促进我国民营经济、个体经济、农业的发展作出了贡献。在当前的经济、政治管理体制下，发展经济是地方政府工作的重中之重。如何将政策性金融与地方金融有机结合，并合理运用，成为了地方经济发展新的突破口。
　　
　　一、政策性金融与地方金融的含义及特征
　　(一)政策性金融的含义及特征
　　所谓政策性金融是指在市场经济条件下，社会主体尤其是政府为了弥补市场的缺陷，即“市场失灵”，以国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融资行为。通过对金融的含义及其基本分类的分析，政策性金融是与商业性金融相对应的一个概念，政策性金融是商业性金融市场失灵的条件下产生的。[1]
　　政策性金融具有三个本质特征：第一，具有特定的政策目标，体现政府的“政策性”意图，包括培育中小企业、环境保护、地方开发、农业振兴、消除贫困等，目的不仅仅在于发展某些战略性产业，优化产业结构，还包括创造就业机会，促进社会发展等。因此，政策性金融的政策目标十分明确，大多是政府需要重点扶植，而又很难得到商业机构支持的领域。第二，不单纯以利润最大化为经营目标，而是以贯彻政府的社会经济政策，以社会均衡发展和经济快速发展为目标。这种政策性目标往往与资金运用的合理性、效率性原则是矛盾的统一体，如何处理好这个关系，是政策性金融发展至今仍在摸索的一个关键问题，也是政策性金融的本质特征之一。第三，政策性金融主要是通过特定的金融机构来运作，这类金融机构通常是在政府支持下成立，并通常是以“银行”实施和发挥作用的。
　　而所谓政策性金融机构是指那些多由政府创立、参股或保证，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府的经济社会政策或意图，在特定业务领域内，直接或间接从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济调节管理工具的金融机构。它是各国金融体系两翼中的一部分，一方面配合一国经济与社会政策目标的不同需要和侧重点，通过各种政策性融资活动充当调节经济和管理工具的角色；另一方面，又诱导补充商业性金融机构机制与作用的不足，健全与优化一国金融体系的总体功能，充分发挥其在一国经济与社会发展中不可取代的重要作用。政策性金融机构具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性机制，是二者的有机结合而不是简单加总。在某种意义上讲，政策性金融机构是金融与财政、市场性与行政性、宏观与微观、间接管理与直接管理，有偿与无偿的巧妙结合体。
　　(二)地方金融的含义
　　地方金融和地方金融机构是一个仍存争议的概念。不同的学者试图从不同的角度对之加以阐述。概括来看，可归纳为两类一类是从经营地域角度进行界定另一类则从机构组成角度进行界定。
　　第一类的典型定义为，“地方金融是指在一定的行政区域内为地方经济服务的金融组织形态，它包括国有金融机构服务地方经济工作的职能与业务。[2]
　　第二类则以全国人大财经委副主任周正庆的定义为代表，“地方金融主要是指城市商业银行、农村商业银行、农村信用社、城市信用社及其他地方金融机构。”要想科学地定义地方金融机构首先要界定地方金融机构的内涵和外延。
　　从内涵上说，首先地方金融机构具有一般金融机构的共性，但地方金融机构同时又具有其特殊性。首先，地方金融机构是属于地方政府管理的金融机构，具有三方面属性地方税收属性、地方业务属性和当地政府管理属性。基于此，本文对地方金融机构的内涵界定是产权主体的地方性、控制权施行的地方性、经营活动地方性以及相对简单的治理结构。地方金融机构的特性，使其成为我国金融机构中的一个具有特定研究价值的群体。
　　从外延上说，地方金融机构的主体是城市商业银行、城乡信用社、地方性证券公司、地方性保险公司、信托投资公司、财务公司、典当行、担保公司等。这几类地方金融机构构成了本文研究地方金融风险的特定对象。其中，保险公司和证券公司的地方属性往往并不明显，但作为一般性研究不排除保险公司和证券公司有很强地方属性的情况。
　　一个国家的经济发展是分层次的，不同层次的经济需要相应层次的金融业服务与之相对应。就对地方经济发展的贡献而言，地方性金融具有独特的机能和作用，具有一定的比较优势，是全国性金融所不能简单替代的。地方金融具有连接区域内储蓄和投资的金融中介机能。从逆向选择和道德风险的角度来看，因为地方性金融机构对于地方企业、地方经济状况、地方个人的信用，都具有一定的信息优势，从而在贷款活动中减少由于信息不对称所引起的逆向选择和道德风险，并减少由此导致的贷款损失。
　　
　　二、当前政策性金融与地方金融关联的问题
　　(一)政策性金融与地方金融严重脱节
　　根据《中国金融统计年鉴》(2007年)的资料显示，截至2006年末，国家开发银行资产总额23143亿元，本外币贷款余额20180亿元，中国农业发展银行资产总额9325.62亿元，其中各项贷款月8843.96亿元。
　　国家开发银行的主要任务是对国家基础设施、基础产业和支柱产业提供长期资金支持，引导社会资金投向，缓解经济发展瓶颈制约。全年国家开发银行共向“两地一支”领域发放贷款6962亿元，占全部贷款的98.8%。支持了三峡总公司金沙江溪洛渡和向家坝水电站、上海城市轨道交通等国家和地方重大项目建设。
　　值得注意的是，农发行的贷款业主主要面对的是粮油和棉花信贷。截至2006年末，粮油贷款总额7417亿元，商品棉贷款457.42亿元，其余的商业储备贷款仅为182.32亿元。[3]
　　由以上的数据可知地方经济的发展几乎没有享受到金融资源的支持，绝大部分地区的建设都是依靠地方金融自给自足，金融资源配置的不合理性由此可见一般。
　　(二)地区金融结构失衡
　　现在的地方经济发展的项目，绝大部分还是依靠商业银行的贷款支持，政策性融资并没有很好的用于地方金融建设。政策性金融所特有的支持基础设施建设等所提供的优惠利率，没有尽可能地为区域经济服务，本来应该由政策性金融机构支持的项目，由于门槛过高等原因，只能依靠商业金融的支持才能得以进行，从而形成了资金源头的逆向机制，这样很可能加剧产业结构失衡的居民。
　　
　　(三)政策性金融没有实现对地方金融的配给
　　商业性金融的信贷政策是以经济效益为目标，而政策性金融是以社会效益为目标的，两方面应该互相配合，从而形成社会效益与经济效益的统一体。但是现实中政策性金融支持的项目建设，没有很好的与地方经济的特色相配合，未能实现政策性金融资本与商业性金融资本的效能最大化，二者合理的配比没有形成。

　　
　　三、政策性金融与地方金融关联的运用技巧及完善思路
　　(一)在组织上要建立组织领导，建立信息沟通平台
　　在对地方资源状态分析的基础上，合理布局金融资源，形成一种银行战略联盟。银行战略联盟主要包括以下内容：(1)利用各自在境内外的收付清算系统，为对方提供支付清算服务。(2)双方加强本外币资金拆借业务、零售业务和新产品开发合作与文流。(3)合作为券商提供证券结算资金划拨服务，营业网点之间开展相互代理业务。(4)在资产业务、负债业务、中间业务和业务管理方面加强信息交流。(5)开展网上银行、开放式基金等值息科技合作。(6)贷款合作。国际通行的贷款合作包括贷款出售、贷款经纪、贷款参与和银团贷款。目前国内银行间的贷款合作主要是开展银团货款，由一家或几家银行牵头，若干家银行联合起来，按照风险共担、利益共享原则，以相应条件向借款人提供一笔大的贷款。
　　在这一方面，辽宁省铁岭市政府比较注重金融资源的整合。该市以具体建设项目为载体，以社会主义新农村试点镇、村为重点，探索建立以政府风险补偿、政策性保险为保障，形成财政性资金、政策性金融资金、商业性金融资金、合作性金融资金以及民间资金各有主导、相互融合的融资模式。集中财政性资金重点投入到新农村建设中必需的诸如道路、能源、给水、电网、通讯、培训及信息等公共基础设施的建设，为金融跟进创造条件；引导政策性金融重点投入到新农村建设中风险相对较高的诸如农业综合生产开发、农村小城镇建设和大型农田水利设施等项目建设方面，发挥政策性金融的先行带动作用；推动商业性金融、合作性金融重点支持农业产业化项目、农业科技项目、农产品基地项目及农民依托当地资源创建的小型企业项目和农户维持正常生产经营所需的小额贷款需求，发挥其融资主渠道作用。[4]
　　(二)建立“信用偿还基金”
　　银行间可以互相合作，共同出资成立一个“信用偿还基金”，当有合适的项目需要资金支持，就使用该基金。如果项目的社会效益前景看好，政策性银行可以追加资金投入，从而排除政策性银行与商业银行资金不配比的情形。
　　关于信用偿还基金的管理模式，在建立初期可考虑由国家财政部、国家计委联合牵头，组织银监局等有关部门制定有关基金的章程和管理原则，明确基金的性质、宗旨、来源、积累、管理和运用等有关事项，保证基金的正常运作和健康发展。在此基础上，再采取委托的方式，交由银监局负责具体的组织管理事宜。
　　信用偿还基金的运用要注意四点：一是坚持正确的使用原则。偿债基金的使用必须坚持“先交纳、后使用、专款专用”和“所有权不变、管理权集中、使用权统一”的原则，为基金的正确使用奠定基础。二是为了提高基金的使用效益，在保证安全性的前提下，可委托银行进行拆借和放贷，增值部分除必要而合理的支出外，其余部分应按比例分别进入交纳基金单位的“分户账”。三是为了增加基金使用的透明度，基金管理部门要定期或不定期地公布基金的具体运行情况，以便于“基金成员户”的检查监督。四是正确掌握影响基金运用的条件。一般而言，影响信用偿还基金运用有三大因素，即基金总额占外债规模的比重、基金偿还和其它款项偿还各占一定时期信用偿还基金总额的比例、长期贷款的平均年限等。需要针对上述三项因素进行严密测算，制定切实可行的各项运用指标，逐渐形成基金的正常运作机制，从而为我国地方经济发展创造必要条件。
　　(三)运用现代科技信息管理
　　由于信息技术与银行业务的日益融合，大大节约了银行的人力、物力、财力，使得银行有能力开发更多的银行服务项目。商业银行已从单纯经营存款、贷款和汇款业务的金融机构，发展为集社会服务、信息服务、经济预测与决策于一体的金融“超级市场”；银行的收入来源由以存贷利差为主，变为以提供信息和金融服务为主；银行从单纯的货币经营管理，转向信息的提供服务和管理。
　　银行风险管理的有效性还取决于风险防范措施和策略的选择，是在风险识别、风险分析和评价之后的下一个环节，是风险管理的实质性阶段。银行可采取的风险防范和化解对策一般有：风险控制、风险回避、风险分散、风险转移、风险抑制、风险补偿、风险保险、风险自留等。由于信息技术环境的相对复杂性及其风险损害的流动性决定了信息技术风险控制主要是事前控制和内部控制为主，同时对由信息技术风险而引起的相关商业风险采取综合性的风险控制手段。内部资源配置为信息技术风险控制提供物质资源、技术资源、资金资源和人才资源等方面的保证，而所有这些资源将整合为一系列控制信息技术风险的程序和方案，如对计算机和网络技术结构进行管理的程序、对应用系统和技术环境进行管理的程序、控制特定用户进入特定系统的程序、培训专门人才的程序等。
　　总之，在社会主义市场经济条件下，政策金融与商业金融的互动运作是建立适应社会主义市场经济运行机制内在要求的、合理高效的资金(这种宝贵、稀缺资源的)配置机制的需要；政策性金融与地方金融的区别和联系为二者互动及运作提供了可能；政策性金融与地方金融互动运作必将使我国的资金配置机制更为合理，必将推动我国的国民经济持续、健康、快速发展。
　　
　　参考文献：
　　[1] 张朝方，武海峰.论开发性金融、政策性金融与商业性金融的相互关系[J].商场现代化，2007，(4).
　　[2] 张吉光.地方金融并购重组路径分析[J].当代金融家，2007，(1).
　　[3] 《中国金融年鉴》(2007).
　　[4] 《铁岭市人民政府批转市人民银行铁岭市金融系统支持社会主义新农村建设指导意见的通知》(铁政发[2006]32号).
　　
　　The Interactive Pattern of Policy-type Finance and Place Finance and Using Skill Discussion
　　LU Minfeng1，GAO Wenfang2
　　(1.hool of Economics，Nanjing University，Nanjing 210098，China；2.College of Economics and Management，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China)
　　Abstract：Whether the policy-type finance organically could unify with the commercial finance，is the provincial economy development important breach. At present，the Commercial bank is the place construction main sources of fund，because the policy-type finance invests insufficiently，its social efficiency does not have effectiveness. This article take serves in the regional economies as a standpoint，proposed strengthen the connection of Policy-type financial and place finance and the using skill strategy，thus change the status of local financial imbalances.
　　Key Words：Policy-type Finance；Local Finance；Interaction

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