刍论行政事业单位资产清查
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作者: 朱文华
一、资产清查工作的目的和意义
行政事业单位资产清查工作根本目的是为细化预算编制和编制部门预算提供真实依据，为制定科学的定员定额标准提供准确数据，为深化国家财政预算体制改革和加强行政事业单位财产监督、科学评价和规范考核行政事业单位经营绩效及国有资产保值增值奠定基础。
(一)理顺资产管理体制、促进节约型社会建设的要求随着我国经济实力的不断增强和公共财政改革的不断深入，财政资金逐步从一般性、竞争性领域退出，国家对行政事业单位的保障力度进一步加大，行政事业单位国有资产的规模也在不断扩大。但是，这部分庞大国有资产配置不公平、不合理，部门、单位间苦乐不均，超编超标现象普遍存在，行政事业单位国有资产管理基础比较薄弱。开展全面资产清查，有利于维护国有资产安全完整，提高资产使用效益。
(二)深化预算管理改革、完善公共财政体制的需要 由于长期以来我国行政事业单位资产监督管理乏力，即使有近几年来的国库集中收付、政府采购、收支两条线、省直管县等各项财政改革，也没有改变资产管理改革落后的局面，主要表现在：一是单位资产管理与财政预算管理脱节；二是单位资产维护费用、消耗费用安排与单位实物量相脱节；三是公用经费预算不够科学，无法对各部门、单位的绩效进行量化考核。因此，迫切需要开展资产清查，为完善公共财政管理体制提供支持。
(三)强化产权管理、维护所有者权益的要求 行政事业单位的资产均应属于非经营性的国有资产。然而事实上，自上世纪八十年代以来，随着经济体制改革的深入和发展，有相当一部分非经营性国有资产已经进入了经营领域，转化为经营性资产。但由于在管理上仍采取行政管理的办法，因而对于国有资产的利用存在着较大的随意性，致使非经营性资产与经营性资产界限不清，相互挤占、挪用，产权归属混乱，缺乏明确的经济责任和产权约束机制，致使一些单位及其经营者只注意本单位和个人利益所得，搞短期行为，吃国有资产的老本；还有一部分国有资产被经营者无偿占用，致使国有资产的损耗在价值和实物上得不到应有补偿。经常有目的地进行资产清查，能及时掌握非经营性资产转经营性资产以及经营性资产的效益情况，以便加强产权管理，维护所有者的权益。
(四)避免闲置浪费、提高行政事业单位国有资产利用效率的前提 目前，许多行政事业单位国有资产数据不仅不完整、不准确，而且基本上都是静态数、账面数。实际资产变动状况没有得到准确反映，账实不符、家底不清的问题比较突出。一方面，一些资产实际已经报废、损失或完全失去使用价值，却长期挂账未作处理；另一方面，一些单位存在大量的账外资产。因此，开展资产清查工作，为实现国有资产动态监管打下基础。
(五)强国有资产管理意识，防止资产流失的有效措施 国有资产管理工作是一项比较复杂的系统工程。在管理工作中，稍有疏忽，就会产生管理上的漏洞，造成国有资产流失。在部分干部和群众中，对国有资产概念不清楚，对加强管理的重要意义认识不够，所以经常出现不应有的干扰和行为。开展资产清查能起到宣传教育作用，使国有资产管理工作能顺利开展，提高管理水平。
二、资产管理中存在的问题
在资产清查工作的实施过程中，应对行政事业单位所有资产、资金、人员状况等进行全面清查核实，彻底解决资产不清、财产不实、账实不符、管理涣散的问题，将已有资料中的重要内容重点反映、单独列报，为预算编制改革提供基础材料；要有前瞻性战略眼光，挖掘潜在的、对未来决策产生重大影响的事项和因素。
通过资产清查，行政事业单位资产管理中主要存在以下问题。
(一)家底不清，账实不符，管理体制有待进一步完善 目前，行政事业单位普遍存在着资产家底不清、账实不符的问题。主要表现如下：一是对使用年限较长，已无修复价值或已损坏无法修复设备及无法使用的软件和家具用具等资产，长期未进行清理、申报报废并进行账务处理。二是已转让、出售、划拔资产及对外捐赠资产未做账务处理。部分行政事业单位转让、出售汽车等固定资产，转让、出售收入已入账，固定资产未做减少的账务处理。三是大部分行政事业单位房产的改扩建增加部分未按规定调增原资产价值。四是人员调整移交不清。五是固定资产账簿记录不完整。有些单位由于会计人员管理意识不强，对单位购置的图书、其它固定资产以及虽未达到规定标准但使用时间在一年以上的大批同类物资未按规定在固定资产账面上反映。
(二)账务处理不及时，长年挂账现象普遍 一些单位的资产，规定的报废年限早已超出，并且有些资产已淘汰或毁损不能使用，却长期堆放在仓库，既不清理，也不申请报废，有些实物早已处置，但不进行账务处理，长期挂账。还有一些单位，对达不到固定资产标准的资产不及时调账，已房改的房屋不按时调减资产，造成账物不实。同时，部分单位资金往来清理措施不得力，核算不规范，错误地将收人、结余在往来款项中核算反映，以收抵支，坐收坐支，胡花乱支，乃至出现呆坏账损失，造成历史遗留问题。
(三)由专项资金形成的资产脱离监督 由于资金性质和核算方式不同，各单位对在部门预算中购置的资产管理比较规范，而对专项资金所形成的资产管理相对薄弱。实际中专项资金列支有绝大多数资金购置设备，方式上采取政府采购或上级部门集中采购。在这一过程中，因资金支付主体不同，交货与入账的时间差拉长，有些还以资产调拨划转方式进行设备等配置，这样容易出现漏登，使不少资产变成“账外”资产。
(四)对外投资管理不规范 一是盲目决策对外投资，对于被投资单位了解不够，对投资项目考察不细，没有进行可行性研究，投资合同中对投资方式、投资收益、投资风险等约定不严，没有相应部门的人员负责，相关的投资文件和资料没有备案存档，难以查找。二是对外投资后，不关注投资运行过程和被投资单位的经营状况，有的被投资单位已被吊销营业执照，投资单位还不知情甚至无法联系，形成投资损失。
(五)无形资产流失严重 无形资产是没有物质形态却能给占有单位带来较大经济利益的资产。行政事业单位没有无形资产的概念和保护意识，包括一些科研院所尽管有科研成果但在财务账面上得不到反映，许多技术开发转让、合作的成果与单位无关，无形资产的损失是潜在和巨大的。无形资产得不到保护的主要原因是领导认识不到位，财会人员不知如何进行会计确认、计量，科研人员利用公共资源创造的无形资产被转化为个人职务成果。
三、新型行政事业单位国有资产管理体制的构建
行政事业单位占有使用的国有资产是国家机关正常运转和维护社会公共利益的重要物质基础。资产管理的目标应该是资产的安全、完整和合理有效使用，确保保值，而不是用于营利。资产清查不是目的，只是一种加强国有资产管理的手段。所以，每次资产清查之后，都应该认真总结经验教训，加强规章制度建设，堵塞管理“漏洞”，巩固资产清查的成果。结合新形势下事业单位管理改革的特点和国有资产管理的新任务，可从以下几个方面改进行政事业单位国有资产管理。
(一)健全运行管理制度，规范资产管理行为 根据新形势下资产管理的新要求，及时修订和完善资产管理规章制度，制定符合行政事业单位资产管理需要的规章制度和管理办法，建立健全资产采购、登记、保管、使用、核销、赔偿等各项制度，杜绝资产的损失浪费行为，把资产管理纳入法制化轨道，实现资产管理的规范化、法制化。建立资产使用登记制度和产权变更登记制度，提高资产管理的信息化水平。
(二)加强预算管理，强化预算约束 建立有效的资产预算管理机制，通过资产存量分析，提出资产购置、配备、处置方案，纳入政府采购预算管理。规范收支分配制度，从源头上预防和制止资产管理的违规行为。单位所有收支都要纳入预算管理，未列入采购预算的不得采购，保证资产购置科学、配备合理、使用高效。
(三)建立资产管理责任制，明确各级国有资产管理职责 发挥国资和财务监督职能作用，完善资产评估、可行性研究报告等手续。资产处置必须经单位集体研究、民主决策，并接管理权限上报审批或审核备案。加强对外投资监管，跟踪资产运行过程，防止资产收益流失。建立有效的内部控制制度，健全各项原始记录及相关稽核制度，一要建立资产使用登记制度、明确使用人；二要建立资产定期盘点制度，关心资产的存在状况，及时与财务部门对账处理资产盘盈或盘亏，做到账实相符、账账相符。同时财务部门要配合做好投资监管和欠款催要工作。
(四)加强国有资产队伍建设，提高业务素质和工作责任 单位要重视选拔、培养一批政治素质高、业务精通、作风扎实的资产管理工作队伍。资产管理工作者也要适应形势，解放思想，转变观念，创新资产管理方式，充分认识到自己担负的重要职责，对单位资产的家底要清、情况要明，及时提出资产购置、配备、处置等合理意见，保证资产的合理有效使用。
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