全球治理语境下非政府组织角色定位新探

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　　[摘要]全球化进程对传统的以民族国家为主要行为体的国际体系和治理模式提出了严峻的挑战，呼唤一种新的治理理论与治理主体。非政府组织因其具有民间性、非营利性等功能优势，将在全球治理的舞台上扮演政策助推器、民间服务站、文明播种机等多重重要角色。
　　[关键词]全球治理；非政府组织；角色定位
　　[作者简介]杨文兵，南京师范大学公共管理学院副教授；王晓双，南京师范大学公共管理学院行政管理专业2006级硕士研究生。江苏　南京　210097
　　[中图分类号]D523
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1004－4434(2008)04－0120－03
　　
　　全球化赋予了全球治理备受国际关注的地位，尽管理论界对其概念、前景、必要性、途径等问题仍然存在诸多争议，全球治理理论的兴起已然有着重要的理论意义，它突破了传统理论在全球化时代所显示的局限性，从而产生一种新的分析框架和新的治理主体诉求。作为新的治理主体之一的非政府组织因其独特的功能优势，广泛活跃于国际社会的多个领域并在全球治理的舞台上扮演越来越多的重要角色，因而从全球治理语境探寻全球化时代的非政府角色的新定位兼具理论与现实的双重蕴义。
　　
　　一、全球化时代与全球治理
　　
　　全球化时代的来临对传统国际治理体系构成了深刻的挑战，国家主权的精确界限日趋模糊，国家间相互依赖程度逐渐加深，全球性共同事务和全球化危机日益涌现，以民族国家为主要行为体的传统国际体系在这种快速而复杂的环境变化中日显不适，迫切呼唤一种超脱于狭隘国家利益的新的治理理论和治理主体。首先，全球化使得主权国家的行为能力越来越受到世界市场的影响和左右，民族国家的传统权威正在受到削弱，国际和国内事务的坚固边界变得模糊，并出现了权力逐渐分割和社会变得不断分散化和碎片化的过程。其次，全球化带来了诸如全球环境污染、全球性气候变化、全球金融危机、国际恐怖主义、种族和宗教冲突等对人类构成严重威胁的全球性事务和全球化危机。显然，对于这些问题的解决仅靠一个乃至多个民族国家的各自为政是无力和徒劳的，“全球问题的性质造成了公用地的悲剧与集体行动的困境两种现象”。基于这种形势，理论界开始探讨新的治理机制，全球治理理论应运而生。
　　关于全球治理的确切概念，国内外学术界还没有达成共识。中国学者唐贤兴认为“政府组织、非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动的其他行为主体，它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式；这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突”。他指出治理理论的基础是新自由主义和公共选择理论。著名学者俞可平则认为：“所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”这些描述均显示全球治理是一项试图通过各种行为体的共同努力，着力解决全球问题、维持正常国际秩序的美好愿景。当然，这种理论不主张取代国家治理，只是基于推动合作的目的侵入国家和社会的自治权，它倡导各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增进共同利益而进行民主协商和合作，并建立一整套处理全球问题的规则和制度以维持国际秩序正常化。
　　
　　二、全球治理与非政府组织的功能优势
　　
　　罗西瑙指出：我们现在正处于一个“以边界迁移、权威重构、民族国家衰弱和非政府组织在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为特征和标志的时代”。因此，全球治理需要包括非政府组织在内的多种政府外行为主体的广泛参与。作为在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、公民自愿组成的非政府组织之所以能够满足全球治理对它的需要，与其自身的特点和优势是分不开的。
　　一是民间性(即非政府性)。意味着组织少受僵化体制和繁文缛节的束缚，从而具备灵活机动、创新性强、能够适时调整自己的工作方向和运作方式以适应时代的需要等优势，可以较好地填补政府失灵或市场失灵所带来的空白，通过承担全球责任和提高治理效率，推动全球治理的进步和发展。
　　二是非营利性。意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者，而必须服务于组织的基本使命，这一特点可以弥补跨国公司片面追逐利润的局限，使这些组织愿意进入跨国公司不愿涉足的领域，如无利可图的国际环保事业和慈善事业。
　　三是组织性。意味着组织的组成有一定的程序、使命和活动章程，能够承担一定的民事法律权利和责任。共同的使命和明确的目标使一批在某个领域具有专长的人走到了一起，使组织具备相应的专业优势，有利于弥补政府在某些方面的不足，在国际援助中则可以起到弥补地区技术差异等不足。
　　四是独立性。意味着组织拥有独立的组织机制、管理机制和独立的经济来源，在政治、管理、财政上都不依附于政府，不代表政府或国家的立场，从而保持了政治上的中立性，在全球性问题上可以规避各国政府一味追求本国利益的局限，同时可以在利益对立国家或集团之间充当沟通和斡旋者的角色，从而有助于缓和矛盾和解决国际争端。
　　
　　三、非政府组织在全球治理中的角色定位
　　
　　由于“一系列独特的社会和技术变化，以及酝酿已久的对国家能力的信心危机”，非政府组织异军突起，以其自身的优势适应了全球化的需要，广泛活跃于国际社会的多个领域并在全球治理的舞台上扮演着多重重要角色。
　　
　　(一)政策“助推器”
　　非政府组织为追求组织自身目标的实现，在全球治理的各个领域内利用各种方式和手段发挥作用并扩大影响。由于在活动实践中更深入基层，因此更易于了解民众诉求和发现社会问题，从而推动政策与法规的制定或修正。它们往往通过直接对话、媒体宣传、个人游说等倡议活动来动员舆论和施加压力，试图影响政府的政策向其期望的方向靠拢。而越来越多的政府和国际组织事实上也正通过给予咨商地位等方式吸纳非政府组织参与其政策制定的过程之中。早在1992年的联合国环境与发展大会上，就不仅有1400个非政府组织被接受参加正式会议，还有数以千计的非政府组织参加了同时举行的全球论坛。而且，联合国允许非政府组织以“顾问或咨询机构”身份进入联合国专门机构，它们的代表在列席会议期间通过接受咨询、提出建议、提供资料以及参与文件起草等方式促进了各种国际间规则的完善和发展，它们在解决环保、核扩散、跨国犯罪等问题中发挥了越来越重要的作用。
　　
　　(二)民间“服务站”
　　非政府组织在一定目标和使命的驱使下成立，在一定价值取向和指导思想的引领下进行活动，公益性、服务性贯穿其中。非政府组织民间性的特点使其有能力在被政府忽略的领域发现新的社会需求，从而及时提供相关产品和服务，现代西方社会
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