市县“多规合一”下完善规划环境影响评价制度的建议

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　　【摘 要】从2012年11月党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，到2018年3月通过的《宪法修正案》把生态文明建设写入《宪法》，生态文明理念被提升到新的高度。“十三五”以来，以改善环境质量为核心，我国环境影响评价重心发生了调整， 规划环境影响评价重点要在开发的规模、建设活动的强度和空间布局等方面划实“框子”，为国土空间用途管控提供依据。基于此，论文对市县“多规合一”下完善规划环境影响评价制度进行了深入研究，并提出了相关建议。
　　【Abstract】 Since the report of the Eighteenth National Congress of the CPC in November 2012， the construction of ecological civilization was integrated into the overall layout of "five in one"， the Constitutional Amendment has written the construction of ecological civilization into the Constitution by March 2018， the concept of ecological civilization has been promoted to a new height. Since the implementation of "13th five-year" ， taking the improvement of environmental quality as the core， the focus of environmental impact assessment in China has been readjusted. The key points of planning environmental impact assessment are to draw a solid "frame" in the scale of development， the intensity of construction activities and the spatial layout， so as to provide a basis for the management and control of land and space utilization. Based on this， the paper studies the planning environmental impact assessment system under the "integration of multiple Rules" of cities and counties， and puts forward some suggestions.
　　【關键词】完善;规划环境影响评价制度;建议
　　【Keywords】perfect; planning environmental impact assessment system; suggestion
　　【中图分类号】X820.3                                            【文献标志码】A                                【文章编号】1673-1069（2019）06-0047-02
　　1 “多规合一”——环境保护理念融入宏观决策的重要途径
　　第一，优化空间资源配置需建立以空间管控为核心的空间规划体系。改革开放以来的四十年里，我国区域发展战略不断调整，不断提升市场在资源配置中作用的同时，促进了不同地区的协调发展。但随着工业化和城镇化的迅猛发展，经济总量不断提高，无序开发、过度资源消耗和污染物排放量的大幅增加，使部分地区资源环境承载力超载，生态功能退化和环境恶化问题严重。2010年以来国家实施的主体功能区战略，本质是要加强资源环境在区域发展过程中的强约束，以主体功能定位引导生产要素在不同地区的合理配置。党的十八届三中全会提出推进国家治理能力和治理体系现代化建设，在空间治理方面要求空间管控的精细化和差异性。通过清单式管理，明确各管控单元的准入门槛，《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发〔2017〕33号）的发布，均为加强自然生态空间的用途管控提供了法律依据，由此在《土地管理法》基础上，丰富了我国国土空间用途管制的范围，实现了陆域全覆盖。
　　第二，环境规划参与“多规合一”有利于将环境管理的要求有效前置。采取“多规合一”方式，形成“一本规划、一张蓝图”，有助于从决策端谋划好生态环境保护的框架，贯彻绿色生产和绿色生活方式的新理念，提升环境保护规划的系统性、整体性，扭转过去常常注重数量、忽略质量，注重总量、忽略结构的问题[1]。试点市县对环境规划参与“多规合一”的做法主要包括两种，一是将环境规划的指标体系与其他规划指标体系进行关联，在“多规合一”规划目标中体现环境保护的要求;二是将现有生态和环境功能区划成果、生态保护红线划定成果与土地利用规划、城市总体规划的功能分区进行空间叠加分析，再按照功能属性集成为不同功能空间，并提出相应的空间管控要求。在实际“多规”整合过程中因为环境规划与其他类空间规划空间坐标系不一致，环境功能分区的精细化程度不高，难以将环境空间性要求进行有效整合。 　　2 规划环境影响评价——优化“多规合一”空间要素资源配置的有效手段
　　第一，规划环境影响评价有利于实现对市县空间规划全过程的环境管控。规划环境影响评价作为规划的评估工具，其本质是为了更好地将资源和生态环境保护的理念纳入规划的编制和决策过程，将规划可能造成的资源滥用、生态破坏和环境污染转变为事前的防范。对于市县行政区域的空间开发来说，虽然环境规划与环境影响评价在本质上都是将生态环境保护的要求整合到“多规合一”中，但两者的侧重点不同[2]。环境规划是区域开发的环境管理行动指南，而规划环境影响评价是构成区域开发与保护决策依据的重要组成部分，规划环境影响评价的评价内容比环境规划要丰富，评价的时间尺度贯穿规划编制和实施的全过程。
　　第二，战略—规划—建设项目环境影响评价体系更符合国家空间治理体系建设的需求。“十三五”期间，是我国建立以市县级行政区为基本单元的空间治理体系，以及建立以市县空间规划为基础的国家空间规划体系的关键期，这是国家推进空间治理体系建设的要求，其主要目的是为了加大国家对空间生产的管治力度。为适应空间治理体系建设的需求，环境保护部陆续发布《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评〔2016〕14号）、《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（环环评〔2016〕95号）等文件，探索加强环境影响评价制度对空间开发的前置性约束的路径，这一时期的环评制度改革突出了不同层级环境影响评价的联动机制，强化了环境影响评价在优化空间布局、推进区域（流域）环境质量改善和推动产业转型升级等方面的作用，力图改变以往规划环境影响评价落地难、“三同时”执行力不高等问题。在空间尺度上，环境影响评价体系与国家的空间规划体系应有效衔接，确保从国家或较大区域的宏观空间规划到较小尺度的市县空间规划，甚至不同功能的空间管控单元都有适用于不同空间尺度评价范围的环境影响评价能够有机衔接。虽然目前战略环境影响评价、规划环境影响评价和建设项目环境影响评价相关制度体系还在细化完善，随着国土空间开发保护制度的日趋完善，进一步改进规划环境影响评价制度，发挥好从空间规划到空间管控的生态环境约束作用和促进环境治理能力現代化建设，有其必要性[3-4]。
　　3 进一步完善“多规合一”规划环境影响评价制度的建议
　　第一，加强规划环境影响评价平台化管理。建立规划环境影响评价与建设项目环境影响评价，以及排污许可等其他环境管理制度的联动机制，并加强与空间规划管理平台相关接口的对接。利用管理平台的（空间）信息化、系统化、精细化和法治化特点，将环境保护的强约束嵌入规划编制实施的全过程，并有效监督。
　　第二，加强信息公开及公众参与。市县层级空间规划编制涉及经济社会与资源环境各方面空间要素的有效配置，规划环境影响评价的编制需要多学科的参与。通过规划环境影响评价工作的信息公开，鼓励公众参与环境影响评价的编制过程并发表意见，有利于提高规划环境影响评价的编制质量。同时，新时期要求环境影响评价工作“放管服”，公众的高校参与有利于实现政府、企业和社会三方共治，并发挥社会对规划编制、实施的监督作用。
　　第三，市县层级空间规划作为国家空间治理能力建设的重要基础，为保障规划的实施更符合提升生态环境质量的要求，应将“多规合一”规划环境影响评价纳入“一把手”目标考核，完善干部考核与监督制度，并要求规划编制实施相关部门加强对规划环评工作的监督管理。
　　第四，按照规划环境影响评价改革要求，将“三线一单”要求与规划环境影响评价技术规范体系充分衔接，完善各环境要素、环境风险和人群健康的预测分析方法，强化社会经济发展的多情景预测与评价要求[5-7]。
　　4 结语
　　国家大力保护自然资源与生态环境，既是现阶段人民群众对良好生态环境品质的需求，也是提高国土资源环境承载力，支撑经济社会可持续发展的必然要求。建立空间规划体系，就是要从宏观政策制定到微观用途管控，推进空间治理能力现代化建设。规划环境影响评价作为环保部门参与空间规划、“多规合一”的重要切入口，其现有制度有进一步完善的需求，以适应未来覆盖全国国土的空间规划体系建设的要求。
　　【参考文献】
　　【1】王金南， 许开鹏， 王晶晶， 王夏晖. 国家“十三五”资源环境生态红线框架设计[J]. 环境保护， 2016， 44（8）： 22-25.
　　【2】李朝晖， 李勇. 区域开发中的环境影响评价与环境规划之间的互动[J]. 环境， 2006（z1）： 106-108.
　　【3】包存宽. 基于生态文明的战略环境评价制度（SEA2.0）设计研究[J]. 环境保护， 2015， 43（10）： 17-22.
　　【4】许景权， 沈迟， 胡天新， 等. 构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务[J]. 规划师， 2017， 33（2）： 5-11.
　　【5】谢英梃. 基于治理能力提升的空间规划体系构建[J]. 规划师， 2017， 33（2）： 24-27.
　　【6】陈帆. 规划环评条例如何发挥实效[J]. 环境保护， 2009（18）：21-23.
　　【7】陈雳华， 韦彦斐， 朱英杰. 浅谈我国规划环评制度改革的对策建议[J]. 环境与可持续发展， 2017， 42（4）：30-32.
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