新时期促进外资稳定增长的路径选择

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　　[摘要]“稳外资”对于中国经济高质量发展至关重要。针对我国引资环境日益严峻、外资结构利用不合理等问题，应对标国际高水平规则、持续优化外资营商环境，强化利用开放平台、培育引资新动力，加强统筹、合理调整引资用资结构，扩大服务业对放开放、加大优质外资吸引力度，加快进行双多边谈判、拓宽外资来源渠道，构建适应国际投资规则、符合高质量发展的引资政策体系。
　　[关键词]外商投资 外商投资政策 路径选择
　　[中图分类号]F832.6 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2020）01-0079-06
　　[作者简介]郑伟，商务部中国服务外包研究中心，副研究员，博士，研究方向：外商投资、对外投资、服务贸易;钊阳，女，通讯作者，对外经济贸易大学国际经济研究院博士研究生，研究方向：国际投资。
　　近年来，稳健的政治、经济和社会环境，持续开放的市场，显著优化的营商环境，使中国继续成为外商投资的热土。据中国商务部统计，2018年外商在华新设投资企业60533家，同比大幅增长69.8%，较上年增加42个百分点;实际利用外资1349.7亿美元，同比增长3%，在全球跨境投资降至新低的背景下，中国外商投资增幅实现持续稳定增长。即便如此，“稳外资”仍需引起高度重视，特别是在当前全球投资低迷、引资竞争激烈、逆全球化趋势不断升级的背景下，如何采取有效的政策措施，选择合理的引资路径，保证外资稳定增长，仍是当前加快构建全面开放新格局进程中必须认真思考的重大议题。
　　一、中国持续吸引外资的优势
　　2019年，在世界经济增速放缓、国际投资连续下滑的大背景下，中国坚持更大力度、更高水平的对外开放，大幅减税降费、激发市场主体活力，营造稳定、透明、可预期的营商环境，推出高水平投资自由化举措，大幅放宽外资市场准入，国家竞争力、创新能力不断提升，仍是外商投资的主要选择。
　　（一）中国仍是最具投资吸引力的国家之一
　　中国自1993年以来一直是吸收外商直接投资最多的发展中国家。近年来，在全球跨境投资总量大幅波动的背景下，中国吸收的外商直接投资总额保持稳定增长，并连续数年稳居吸收跨境直接投资东道国的前3位，2018年仅次于美国位居第二位。从世界银行、中国美国商会等机构对跨国公司的调查看，六到七成企业将中国作为未来前3位的投资目的地。这主要归因于：第一，中国经济发展前景广阔。中国经济连续40年保持稳定增长，在世界主要经济体中名列前茅;第二，中国市场吸引力巨大。作为世界第二大经济体，中国商品零售额已经超越美国，居世界第一。中国市场具有规模大、多层次、扩张快的特点。与此同时，中国消费结构处于快速升级阶段，对更高质量的商品与服务的需求快速扩张，带来很多新机遇。中国产业结构也在快速升级，发展方式逐步转向绿色环保，给外商投资企业带来了更多机遇;第三，中国具备产业配套齐全和基础设施完备的有利条件。中国拥有世界上最齐全的产业配套体系，在很多地区形成了世界级的产业集群，可以低成本高效率地向全球提供产品。港口、高速公路、铁路、航空、电力、信息网络设施等基础设施水平不断提升。
　　（二）中国营商环境持续改善
　　中国政府高度重视改善营商环境，深入推进“放管服”改革。世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，中国是全球190个参与排名的经济体中营商便利程度改善最为显著的国家之一，营商便利程度大幅提升，2019年排名上升至第31位，首次跻身全球前40强。同时，不断加大对外开放步伐，近年来，更是密集出台有利于吸引外资的多项举措，尤其是《外商投资法》的颁布实施，将极大促进和保障外商投资的地位，更进一步落实高水平投资自由化便利化举措，建立完善外商投资促进机制，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境，有利于进一步吸引外商投资。
　　（三）中国对外开放水平越来越高
　　自2013年9月以来，中国已经先后对外发布了6个版本的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》，负面清单整体持续缩减，由2013年的190项减少至2019年的37项，压减比例80.5%。全国外资准入负面清单条目由2018年的48条减至2019年的40条，压减比例16.7%。总体上看，这些减少的特别管理措施，主要集中在制造业与服务业领域，其中一些开放领域是境外投资者长期关心的。这些进一步扩大开放先行先试的举措，不断为外商投资带来各種利好。
　　（四）中国技术创新和研发能力不断提升
　　中国经济要实现高质量发展，仍需重视外商投资，新形势下不仅重视引资的数量，更要重视外资利用质量。中国具备将引资、引技、引智有机结合的条件。一是中国对人才的吸引力不断增强。以归国留学人员为例，2004年回国人数不到2万人，2018年超过40万人。此外，还有大量的外籍和港澳台研发人员、管理人员在大陆（内地）工作。二是我国对外资研发活动、高端制造、地区总部等高附加值产业活动的吸引力持续增强。2019年5月中国欧盟商会与罗兰贝格共同发布《2019年商业信心调查》年度报告显示，中国创新能力进一步增强。38%的受访企业认为中国的创新和研发环境优于世界平均水平，该比例较之2016年提升23%;中国创新能力快速提升，研发资金投入、创新人才数量与水平均不断提高，市场准入进一步扩大，新商业模式不断涌现并迅速发展。中国仍是跨国公司研发国际化的重要目的地。
　　二、中国吸引外资面临的主要挑战和瓶颈
　　2019年全球经济增速放缓，经济整体下行和投资衰退的风险对中国吸收外商投资形成外部挑战。与此同时，国内发展不平衡不充分问题依然比较突出，经济面临新的下行压力，复杂严峻的国内外形势对中国利用外资形成挑战。
　　（一）中国引资受到发达国家和发展中国家的“前后夹击”
　　全球经济正面临贸易壁垒增多、新的金融紧张以及主要经济体经济大幅下滑等风险，2018年全球外商投资增长乏力，投资流量连续三年下降，为国际金融危机之后10年的最低水平。据世界银行2019年6月发布的《2019全球经济展望报告》显示，2019年将是10年前金融危机以来全球贸易最差之年。加之，发展中经济体外商直接投资回报率连年降低，外商投资不断削弱。 　　2008年国际金融危机后，发达国家开始意识到产业空心化带来的问题，重新重视实体经济发展，投资政策呈现“吸引内流”和“限制外流”趋势。美国提出了吸收制造业回流的制造业振兴战略，出台相应的政策措施，实行大幅度减税政策，大大增强了美国对跨境投资的吸引力。同时，由美国减税政策引发的新一轮全球性减税竞争，迫使欧盟、日本等各发达国家竞相降税以保持或增强对跨境投资的竞争力，使中国将面临更加严峻的国际引资形势。在吸引高端产业方面，中国的高端要素优势不足，面临着更加激烈的竞争。此外，中国以往凭借低成本劳动力吸引效率寻求型外资的优势不断削弱，巴西、越南、印度、印尼等发展中国家实行更加积极的吸收外资政策，加剧我国在吸收劳动密集型外资方面的竞争压力。不仅如此，东南亚部分国家把吸引中国劳动密集型产业作为扩大利用外资的重点，不少在华外资企业已经或计划将其产业发展移至其他发展中国家，中国可能面临从劳动密集型加工制造业投资的输入国到转出国的转变。在此大环境下，我国面临来自发达国家对于高端外资和发展中国家对于劳动密集型外资形成优势的“前后夹击”，加之我国原有产业环节比较优势逐步丧失，新的竞争优势尚未形成，出口导向型外资转移风险以及“产业断档”风险加大。
　　（二）外资利用结构不平衡
　　我国外资利用结构不平衡主要体现在：第一，地区结构不平衡，东西部差距逐渐增大。东部地区以其便利交通、优惠政策、资源集聚等优势，对外资吸引力不断增加，据商务部统计，2018年东部地区实际利用外资占比提升到85.5%，中部、西部地区占比下降至7.3%和7.2%。加之中西部地区引资政策不完善，营商环境便利度较低，人才大量流失，进一步拉大了各地区利用外资水平的差距。第二，行业结构不平衡，外商投资行业过于集中。基于产业比较优势，我国吸收外资的主力军依然是制造业和传统服务业。截至2018年底，我国累计实际利用外资前四位，分别为制造业、房地产业、租赁和商务服务业、批发零售业，占全国比例约为八成，而诸如信息技术、科学研发等产业则仅占6%左右，说明我国外商投资行业过于集中，某些产业引导不足以及开放力度较小。
　　（三）高技术产业利用外资规模较小，产业较为集中
　　近年来，虽然我国利用外资的产业结构不断优化，但高技术制造业和服务业①吸收外资规模依然较小，与发达国家高技术产业吸引外资占比差距较大，且产业间利用外资规模差异较大，引资较为集中。据商务部统计，2015年我国高技术产业实际利用外资占比仅为13%，其中制造业和服务业占比分别为7.4%和5.7%，2018年高技术产业占比有所上升，约为23.8%，不足1/4，但距美国、日本等发达国家高技术产业吸收外资占比超过六成，仍有不小的差距;高技术制造业实际利用外资，主要集中于电子及通信设备制造业、医疗仪器设备及仪器仪表制造业和医药制造业，2018年实际利用外资约占高技术制造业的94.3%，其中电子及通信设备制造占比超过65%;高技术服务业中，信息服务、科技成果转化服务以及研发与设计服务吸引外资流入最多，2018年实际利用外资约占高技术服务业的94.5%，其中信息服务占比超过六成。
　　（四）中美贸易关系不稳定性加剧，削弱吸引外资力度
　　中美关系是中国最重要的双边关系之一。多年来，中美互为战略性合作伙伴，雙边贸易投资关系稳步发展，互为最重要的贸易伙伴，但2018年美国以平衡贸易逆差为由，单方面挑起了以加征关税为手段的贸易摩擦，并对高科技产品、零部件等实施禁售，严重恶化了中国的引资环境。由于中美贸易关系在一定阶段内的不确定性，加大了人民币汇率波动以及中国出口导向型外资的生存压力，加剧中国国内市场竞争，使企业收益率降低，劳动者收入增长预期恶化，消费升级受阻，对“市场寻求型”外资吸引力下降。
　　三、新时期中国吸引外资政策体系构建的主要方向
　　一个国家的外资战略与政策，对于吸引外资具有重要的引导作用。中国外资政策从改革开放初期的进口替代与出口导向相结合转向九十年代中期以来的产业导向型政策，均对中国经济发展以及解决制约推进工业化“双缺口”问题起到至关重要的作用。随着中国经济发展进入新常态，加之复杂多变的国际经济形势，促使中国必须构建符合国际投资规则和国内经济高质量发展要求的外商投资政策体系。
　　（一）构建适应国际投资规则的政策体系
　　国际直接投资规则体系涵盖多边、双边和国内规制三个层面的协定以及法律规章。近年来，随着世界政治、经济、科技发展格局的深刻调整，国际直接投资规则体系也在发生深刻演变：国际多边投
　　资政策框架基本确定、区域和双边投资协定升级换代、主要经济体国内规制翻新，这不仅直接导致国际直接投资规模、速度、结构、动力的调整，影响国际直接投资环境，也将对中国外商投资产生深刻影响，鉴于此，中国应尽快建立与国际投资规则相适应的引资政策体系。
　　第一，倡导贸易和投资自由化，反对投资保护主义。对标国际高标准贸易和投资规则，完善贸易投资便利化政策，落实准入前国民待遇和负面清单管理制度的实施，消除隐性壁垒，进一步扩大市场准入。通过多双边协议和自主开放，给外国投资者进入中国市场更大的自由度。
　　第二，外资政策应更加开放、透明和稳定。扩大服务业对外开放，优化区域开放布局，加大西部开放力度。向世界展示中国推动开放合作的决心和自信。
　　第三，保护外商投资合法权益，营造更加公平的竞争环境。一是对外国投资者给予更加有力的法律保护和政策支持;二是建立健全外资纠纷事前预防、事中事后监管的完整体系;三是争端的解决要公平、公正、公开。
　　第四，让外国投资者更多参与外资政策的制定。一是投资相关规则的制定，应该保持公开透明;二是政策的制定，应该让包括外国投资者在内的各方参与，并形成机制。
　　第五，高质量建设自由贸易试验区（港）。赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设中国特色自由贸易港，按照国际通行惯例和国际自由港建设的最高标准，赋予国际商品、资本、人员和服务更大的便利度。 　　（二）构建符合新时期发展要求的政策体系
　　中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，对外资政策提出了新要求。
　　首先，引资政策要围绕形成经济发展新动能的总要求，有利于促进我国创新能力的增强，有利于技术进步与结构升级，推动经济效率提升;其次，引资政策要有利于可持续发展，有利于经济效益、社会效益与环境效益的有机统一;再次，引资政策要更好满足人民对美好生活的需要，要求外资项目带来更高品质的新产品、新服务;复次，引资政策要有利于协调发展，使外资项目的空间布局更加合理;最后，引资政策要有利于我国在全球价值链地位的提升，助力我国资本与技术密集型的高附加值产业国际竞争力的增强。
　　四、新时期促进中国外资稳定增长的路径选择
　　（一）对标国际高水平规则，优化外资营商环境
　　以美国为首的发达国家正在谋求全球高水平经贸规则，以期重塑国际经贸格局。因此，主动对接国际高水平规则，是稳定外商投资、优化外资营商环境的重要保障。第一，继续深化“放管服”改革。简化行政审批手续，完善外商投资备案机制.统一外商投资资格证明、认证证明以及公证文书格式，明确对外资进入行业标准以及备案部门职责，简化备案程序，规定主管部门答复时限，出具带有审批性质的“备案回执”，提高外资准入效率。第二，强化知识产权保护力度、强度和严度。建立健全侵权处罚制度以及执法标准化制度，提高侵权成本，规范行政执法，同时构建多渠道纠纷解决机制以及涉外知识产权联动机制，拓展非诉讼维权渠道，完善海外知识产权信息沟通平台建设，加大涉外知识产权保护力度;允许外企参与中国标准化的制定工作，提升标准制定的透明度和通用性。第三，逐步放开政府采购事宜，提高政府采购的透明度。建立政府采购网络平台，明确招标主体范围、供应商资格以及技术规格标准等要求，平等对待内外资企业参与竞标。
　　（二）强化利用开放平台，培育引资新动力
　　发挥经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区、保税区、出口加工区、边（跨）境经济合作区、自贸试验区（港）等，在对外开放、制度创新方面的示范引领作用，打造升级版开放平台，培育对外开放新高地。一是统筹建立重点领域数据库，系统研究各类特殊经济区面临的新形势、新问题与新挑战，从国家层面对各开放平台发展精准定位，防止由于政策重合、功能定位趋同带来的政策边际效益递减。二是加强中西部地区、沿边地区、老工业基地等开放平台的建立，提供相应的财政税收、土地管理等方面的优惠政策，增强其对外商投资者的吸引力，将其打造为所在地区的开放高地。三是加快粤港澳大湾区建设，推动湾区内部交通网络链接，着重发展教育及研发的合作，建立科技扶持制度，加大私募股权以及产业基金等方面的资金投入，激发湾区科技创新活力。四是利用沿海开放平台的数字技术优势、人才优势以及创新优势，推动高科技产业发展，借助数字革命带来的知识外溢和技术快速迭代效应，充分利用数字红利，促进制造业、金融、商贸服务以及商务服务等传统产业数字化转型，积极引进并培育数字化高端人才，培育引资新动力。
　　（三）加强统筹，合理调整引资用资结构
　　结合东西部地区自身优势，制定适宜地区发展的引资政策。东部地区侧重对战略性新兴产业、高端制造业以及现代服务业外资的吸引力度，进一步降低高端外资产业的跨境资金使用成本，对高质量外资给予减税补贴等优惠政策，对能耗高、环境破坏以及价值链低端的外资进行严格审批及把控;在保證产业安全的前提下，试点对金融、教育、旅游、医疗科技研发等领域的有序开放，消除“玻璃门”等隐性进入壁垒，给予外资国民待遇，促进外商投资便利化;针对性地加强高技术工人和工程师的教育培训和培育，扩大高技术水平的人才储备。中西部地区仍然具备显著的劳动力成本优势，应加快中西部地区的基础设施完善以及投资合作新模式的建设，降低中西部地区的运输成本和企业运营成本，促进东部地区价值链低端外资企业向中西部地区转移;强化对中西部地区工人的技能培训，给予外商投资企业税收优惠以及劳工培训补贴;适当降低中西部地区外资准入门槛和标准，引导加工贸易型外资向内地沿边城市及“一带一路”沿线城市转移，利用“一带一路”建设机遇，扩大优势产业出口;给予中小企业更大的支持政策，促进中小企业迁移与发展，盘活市场活力，形成集聚效应，增加引资力度，平衡东西部引资结构，延伸国内产业链价值链，打造区域整体竞争优势。
　　（四）扩大服务业对外开放，加大优质外资吸引力度
　　近年来，服务贸易成为拉动世界经济增长的主力军，而服务贸易的发展依赖于服务业的发展质量，服务业也逐渐成为各国经济发展的主要助推力，加之，服务业行业间异质性较强，进入壁垒形势不尽相同，造成服务业外资结构失衡，扩大服务业开放需要科学有效、稳妥有序、安全可控，加大对优质外资的吸引力度。因此，第一，进一步放宽服务业准入限制，打破服务业进入壁垒。在维护国家安全和产业安全的前提下，进一步缩减负面清单，取消外资股比限制，采用外资安全审查的方式以及事中事后监管方式对外资进行监管，在电信、金融、交通运输、专业服务等领域加大开放，引入市场竞争，打破外资进入壁垒。第二，在自贸区（港）对信息、文化、教育以及医疗领域的开放进行压力测试，打破行业运营壁垒，在海南自贸港率先试行跨境数据的自由流动以及文化产业的适度开放，促进信息技术服务业以及文创产业的快速发展，在自贸区试行教育以及医疗的梯度开放，开展国际合作，引进合办职业院校、医院以及智能医疗科研机构，促进技术人才培育和智能医疗的发展，加大优质外资吸引力度。
　　（五）加快进行双多边谈判，拓宽外资来源渠道
　　中美贸易摩擦给中国吸收外资以及宏观经济带来负面冲击，对中国高技术产品出口和投资的限制给中国经济发展带来较大阻碍。为此，中国应把握“一带一路”建设机遇，加紧同沿线国家以及其他地区的国家建立密切的伙伴关系。一方面，中国应进一步积极同美国进行双边谈判，就中美贸易摩擦进一步达成实质性的成果，防止摩擦升级，保持宏观经济稳定。另一方面，加快区域全面经济伙伴关系（RECP）协定的落地以及“一带一路”沿线国家双边协定的谈判，促进经贸交流;同时，抓住美欧纷争有利时机，加快同欧盟等发达国家启动双边及诸边贸易投资谈判，促进其对中国的技术封锁的解除并增加彼此的贸易投资合作，拓宽高质量外资的来源渠道。 　　[参考文献]
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　　①高技术制造业包括：医药制造业，航空、航天器及设备制造业，电子及通信设备制造业，计算机及办公设备制造业，医疗仪器设备及仪器仪表制造业和信息化学品制造业。高技术服务业包括：信息服务，电子商务服务，检验检测服务，专业技术服务业的高技术服务，研发与设计服务，科技成果转化服务，知识产权及相关法律服务和环境检测及治理服务。
　　Path Selection of Promoting Stable Growth of Foreign Investment in the New Era
　　Zheng Wei， Zhao Yang
　　（China Outsourcing Institute， Beijing 100061; University of International Business and Economics， Beijing 100029）
　　Abstract： "Stabilizing foreign investment" is essential for the high-quality development of China's economy. Aiming at the increasingly severeinvestmenl environment and irrational use of foreign investment structure in China， we should respond to international high-level rules， continue tooptimize the foreign investment business environment， strengthen the use of open platforms， cultivate new incentives for investment， strengthen overallplanning and rationally adjust the structure of investment and investment The service industry is open to the outside world， increasing the attractiveness ofhigh-quality foreign investment， accelerating bilaieral and multilateral negotiations， expanding channels for foreign investment sources， and constructingan investment policy system that adapts to international investment rules and meets high-quality development.
　　Key words： Foreign Investment; Foreign Investment Policy： Path Selection
　　（收稿日期：2019-12-15 责任编辑：罗建邦）
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