论行政协议中行政机关救济途径行使程序之完善
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摘 要： 2015年我国《行政诉讼法》将行政协议的概念进行了明确并规定就行政协议有关问题可以提起行政诉讼，此举表明行政协议已经在实践中得到普遍运用，需要法律加以规定。我国的行政诉讼法律体系也因此得到进一步完善，但由于我国强行政权的历史传统，立法上的重点过于偏向对协议相对人的保护，而对于行政机关的救济途径规定甚少。2019年出台的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》就这一问题进行了解决，其通过赋予行政机关申请法院强制执行的权利作为满足行政协议履行过程中的必要条件下的救济途径，这一救济途径与行政协议中相对人享有的救济途径具有某种程度上的一致性，有效保证了协议双方当事人的相对平等，但仍有必要完善行政机关主体司法救济权利的程序规定。
关键词： 行政协议; 行政机关; 司法救济; 程序规定
中图分类号： D922.1 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.008
On the Perfection of the Procedure of Administrative Organs’ Relief
Path in Administrative Agreement
LI Jian-fei 1 ， LI Yue-yin 2
（1. Shaanxi College of ELectronic Information Technology， Xi’an 710049， China; 2. Northwest University of Political Science & Law， Xi’an 710063， China）
Abstract： The 2015 Administrative Procedural Law included administrative agreement as the exclusive concept of administrative law into the scope of administrative litigation， which shows that administrative agreement has been widely used in practice and needs to be regulated by law. As a result， China’s administrative litigation legal system has been further improved. However， due to the historical tradition of strong administrative power in our country， the emphasis in legislation is too much on the protection of counterparties to agreements， and there are very few provisions for administrative agencies’relief channels. The provisions of the Supreme People’s Court on Several Issues concerning the trial of administrative agreement cases issued in 2019 solved this problem by giving administrative organs the right to apply for court enforcement as a relief path under the necessary conditions to meet the performance process of administrative agreements. This relief path is to some extent consistent with the relief path enjoyed by the counterpart in administrative agreements Consistency effectively guarantees the relative equality of the parties to the agreement. However， it is still necessary to improve the procedural provisions of the judicial relief rights of the administrative bodies.
Key words： administrative agreement; administrative organs; judicial remedies; procedural regulations
一、行政协议中行政机关救济途径的立法现状
2015年《行政诉讼法》关于行政协议的有关规定被视为行政协议制度在我国高速发展的开端。其对于行政协议概念的统一，及对行政相对人在行政协议中合法利益遭受侵害的救济途径之规定具有重大意义。但就行政机关遭遇同样情况时应采取何种救济方式则未予以规定。故而学界关于这一问题的观点众多，有学者认为，由于行政机关在行政协议中本身处于强势地位，且具有较为广泛的行政优先权，在协议的订立、履行过程中可能遇到的问题都能通过自身解决，无需司法救济途径;有学者认为由于行政协议固有的协议性，行政机关单方并不能解决所有行政协议纠纷，因而主张以“民事诉讼方式、申請法院强制执行等方式作为行政机关寻求救济的主要途径”[1]98。 2019年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）首次规定行政机关在行政相对人经催告后仍不履行其承担的协议义务时，可以做出要求协议相对人履行协议的书面决定，行政相对人在接到决定后的法定期限内不履行义务，亦不提起行政复议或行政诉讼的，行政机关则可依据其做出的书面决定向人民法院申请强制执行，而在行政机关行使监督、检查权等行政优先权的情况下的同种情况，行政机关则可以做出对行政协议相对人的处理决定并在符合法定条件后，以其做出的处理决定向人民法院申请强制执行。对上述内容进行分析后可以发现我国已经从立法层面确定了行政协议中行政机关先行处理纠纷的合法性，通过行政机关先行做出履行决定或书面决定后经过法定期限申请法院强制执行的方式构建出行政协议中行政机关的救济途径。但值得注意的是，该条规定未系统规定行政机关行使这一前置程序时应当遵守的程序性规定。程序性规定的缺乏可能导致《规定》24条为行政机关在行政协议中享有的救济途径被滥用，因此，笔者将就行政协议中行政机关救济途径行使之前置程序的完善提出自己的见解。
二、对行政协议中行政机关救济途径行使程序进行完善的必要性
如上文提及，前置程序性规定的缺乏或将导致《规定》24条为行政机关在行政协议中享有的救济途径被滥用，这是对其进行完善最迫切的原因，笔者认为，对行政协议中行政机关救济途径的行使程序进行完善还具有更深层次的必要性，主要包括以下几方面：
（一）确保行政机关行使司法救济途径行为的合理性
前文提及我国行政法律关于行政协议以往的立法宗旨偏向于对行政协议相对人的保护，这也是诸多学者主张应当通过申请法院强制执行等多种途径使行政机关享有同等寻求救济权利的原因，亦是此次《规定》第24条的制定目的。但值得注意的是，行政协议中的行政机关拥有诸多行政优先权如强制执行权等，在这一前提下，规定行政机关享有司法救济途径而不对其行使进行前置程序规定，则会出现类似行政机关滥用行政优先权的情况，这与赋予行政机关司法救济途径的目的相悖。故在行政机关救济程序中贯彻正当程序原则对保障这一程序的合理性具有重要作用。
（二）保护行政协议之协议性
行政协议与传统行政行为不同，虽然其目的是为完成特定行政管理目标、提供公共服务，本质上属于行政行为，具有行政性，但其亦兼具协议性的本质，行政协议协议性的本质要求行政协议中的双方当事人应当具备相对平等地位。此次《规定》为行政机关提供了申请法院强制执行这一救济途径，从而改变了此前行政法律及司法解释规定专注于保护行政协议相对人权益的状况，保障了行政机关在行政协议中与协议相对人相对平等的程序性权利。但在行政机关享有行政协议优先权的前提下，行政机关享有申请法院强制执行这一程序性权利之后，若不对其行使程序加以规制，则此种救济性权利极易演化为“权力”，乃至被理所应当地归入行政机关在行政协议中享有的优先权，从而破坏整个行政协议的架构并引发行政协议双方当事人之间地位的更加不平等。对行政机关行使救济途径的程序进行规定，能保证其在合法、合理的情况下实施，行政机关享有对等的救济权利，且由于行使程序的规制，此种权利无法被滥用，有利于保护行政协议之协议性。
（三）提高行政管理效能
司法解释虽然赋予了行政机关申请法院强制执行的权利，但值得明确的是，并非所有行政协议纠纷最终都需要由法院解决，大部分行政协议纠纷仍需行政机关进行先行处理，这一点通过《规定》24条所明确的法定时限、催告等程序要件也可以看出。而对这一救济途径进行的前置性程序规定如要求行政机关在做出要求履行的书面决定或处理决定之前通知协议相对人，听取行政协议相对人的意见，在必要条件下适用调解制度等非诉方式，能有效促使协议纠纷在适用强制执行程序之前得到解决。综上所述，可以看出对行政机关救济途径行使程序的完善能有效规范行政机关的行为，提高行政管理效能。
三、对行政协议中行政机关救济途径行使程序进行完善的原则
（一）正当程序原则
对行政协议中行政机关救济途径行使程序进行完善，应当以正当程序原则为指导。正当程序原则的中心内容在于规定任何人未经程序性审判均不得被施加惩罚性行为。20世纪初，这一原则被逐步适用于行政法领域，核心内容演化成避免行政机关偏私和听取行政相对人意见。随着行政法律的发展和完善，其内涵得以演化成“作出行政行为之主体须与该行政行为利益关系，以及行政相对人在行政行为作出的整个过程里享有的得到行政机关通知、了解行政机关作出特定行政行为的依据和就特定事项为自己辩护的权利”[2]116。我国行政法律并未明文规定正当程序原则的相关内容，但正当程序原则的有关内容在法律、法规的有关规定中可见一斑，司法实践中也早已将正当程序原则适用于判决依据。如2011年《行政强制法》规定行政相对人的陈述、申辩等权利应当在执行行政机关强制执行的过程中得到行政机关的保障。在司法实践中，法院亦在判决书的说理部分直接引用正当程序原则，如在温保林与左权县政府土地行政一案中，法院认为“本案中，上诉人温保林和第三人王志玉因土地权属争议已进行过多次诉讼，案情较为复杂。因此左权县国土资源局在接到左权县人民政府对争议案件进行处理的指令后进行现场调查时，理应按照上述规定通知争议双方当事人提交相关证据和进行陈述申辩，这既是行政正当程序原则的要求，也是查明争议事实、分清权属关系的客观需要”。①无论是基于立法层面还是司法实践中，都可以看出贯彻正当程序原则对我国构建法治社会的重要性。
（二）实体公正原则
行政法上的实体公正原则之主要内容在于“应当对行政机关与相对人的权利义务的分配保持实体上的公正性，以及公正地对待一切事件和行政管理相对人两方面内容”[2]95。前者主要适用于行政协议的订立过程中，如行政协议义务的分配;后者亦可适用于行政协议的订立过程，如行政机关对行政协议相对人的选择等。但后者更为重要的意义在于其可以通过要求行政机关不应当考虑特定相对人权势大小等不合理因素，而应对一切相同的情况和对象采取同样的、平等的对待和处理，对一切不相同的情况和对象采取不相同的对待和处理等措施来规范行政机关行使权力的过程。值得注意的是，各国的社会现实中普遍存在行政机关“选择性执法”的问题，导致实体公正原则在行政法的诸多领域得不到应有的重视。在我国，随着法治社会建设的不断推进，行政机关在社会管理过程中出现的“选择性执法”问题已经大大减少，但仍有必要对其进行重视。《规定》赋予了行政机关申请法院强制执行的救济途径，但无法避免行政机关针对同等情况下的行政相对人给予更多的履行宽限期，或是法定期满立即向法院申请强制执行等差别待遇的产生，这种情况非但有损于行政协议相对人履约的积极性，更会对行政机关公信力产生影响，所以应当以实体公正原则完善行政机关行使救濟途径的程序，避免上述不良后果的产生，增强其行使救济途径的合法性和合理性。 （三）诚实信用原则
行政协议之协议性特征决定了将民事法律规范适用其中的必要性。在司法实践中，法院援用诚实信用原则审理行政协议案件已成常态，如在成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司因诉乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失一案中，法院认为：“行政协议的本质包括行政性，亦包括协议性。这要求行政机关在与行政协议相对人订立、履行行政协议的整个过程中，既要遵循行政法上的依法行政原则，也要遵循合同法上的诚实信用等原则。依法行政原则落实到行政协议制度中，则要求行政机关在协议订立、履行过程中对其职权范围内应知悉且可以公开的问题不能进行不正确、不完整陈述或者拒绝陈述从而对协议的订立、履行和解除造成影响”。②此次《规定》第27条亦规定法院在审理行政协议案件的过程中，遇到行政法及行政诉讼法未规定的情形，可以参照适用民事合同及民事诉讼法的有关规定。综上，以诚实信用原则对行政协议中行政机关救济途径行使程序进行规制是可行的，在形式上符合我国法律的统一性，在实质上则可以补充行政法律规范对行政协议有关问题规定不足之处。
四、对行政协议中行政机关救济途径行使程序进行完善的措施
如前所述，对行政协议中行政机关救济途径行使程序进行完善应当遵循正当程序原则、实体公正原则及诚实信用原则。在实际完善过程中，应当从以下几方面进行：
（一）增加公开制度
在行政机关救济途径行使程序中增加公开制度，是正当程序原则和实体公正原则的共同要求。就正当程序原则而言，行政协议作为兼具行政性和协议性的一种社会治理方式，虽具有一定的柔和性，但其行政性居于更为重要的地位，其本质上仍属于行政行为的一种。故而无论是基于行政行为应具有公正、公开性的特点，或是基于保护被行政协议所代表的公共利益包含其中的第三人利益，行政机关在做出相应决定前都应履行公开制度。如将行政协议各种信息资料如法律、法规、政策等以及行政机关做出履行决定或处理决定之依据及工作制度进行公开。公开是公正的先决条件，亦是行政公正的重要保证。通过公开制度，能在最低程度上保证行政机关做出决定的形式正义，增加决定做出的合理性。而就实体公正原则而言，具体到行政机关救济途径的行使程序，应当公开的主要内容有：
1. 申请强制执行程序前的综合考量。应该明确的是，行政机关并不能因为享有申请法院强制执行的救济权利而滥用这一权利逃避责任，而将实践中产生的较为棘手的关于行政协议履行的问题都推给司法机关处理。行政协议之所以在现代社会得到快速发展并成为重要的行政管理方式，绝大部分原因是其相较于传统行政行为的柔和性与及时性，这要求行政机关在向法院申请强制执行前，应就遇到的具体问题进行先行考虑，就问题的严重程度和解决办法进行综合考量，就其是否应当向诉诸司法机关做出合理决断，并将理由和结果以书面方式告知特定协议相对人。
2.基于同等情况制定统一标准。如前所述，《规定》虽然在程序上对行政机关救济途径的行使进行了一定的规定，但无法避免在具体实施过程中由于行政机关的偏私而产生的同等情况下的差别待遇。基于此，行政机关应当在社会管理活动中，事先对行政协议履行过程中已经或可能遇到的问题进行总结和规定，如行政协议相对人却因客观困难而未履行或未完全履行其协议义务，行政机关应履行协助履行义务，为协议相对人提供必要的帮助及便利条件;协议相对人所负行政协议义务确实无法履行或已无履行之必要的，行政机关可行使其享有的行政协议优先权如对协议的单方变更、解除权解决问题;而对于行政协议相对人恶意不履行协议义务的，则可申请法院强制执行等，并将形成的这些标准以合理的方式告知已确定的和潜在的协议相对人。
增加公開制度作为对行政机关救济途径行使程序的完善，有利于协议相对人对申请强制执行措施的理解和认识，使其认识到自身不履行或不完全履行协议的错误性，促进行政协议目的的圆满达成，亦有利于提高行政机关的公信力，使行政机关救济途径的行使具备形式上和实体上的合理性。
（二）引入听证程序
听证程序作为公开原则的延伸，已成为各国行政法的核心制度之一。相较于传统行政行为的作出和执行，或基于行政协议优先权而产生的强制执行权的行使，行政机关就行政协议履行问题向法院申请强制执行产生的结果具有更强的严厉性和终局性，无论是行政协议相对人的利益还是公共利益，都与这一救济方式之行使密切相关。所以行政机关申请法院强制执行的前置程序中应当引入听证程序，“赋予相对人某种程序上的权利，是指通过对程序上权利的行使来维护自己的合法利益”[3]，举行听证有利于行政相对人充分表达自己对于行政协议本身的问题以及行政机关的意见，另一方面，行政机关通过对行政协议相对人意见的听取，也能更加全面地了解行政协议难以得到完全履行的原因，诸如其本身内容存在的问题、行政相对人履行不能的原因等，有利于行政机关采取更具科学、合理性的处理办法。故笔者认为，听证制度的引入对完善行政协议中行政机关的救济途径具有重要意义，但要充分发挥听证程序的作用，应当从以下几方面完善听证制度的内容：
1.听证程序的内容规定。就听证制度的内容而言，首先应当重视的问题是避免听证制度流于形式，这一问题不仅对于传统行政行为中听证制度的适用是重点问题，对行政优先权纠纷之解决亦是如此。对此，应当规定行政机关针对不同的行政协议纠纷适用不同的听证程序，向行政协议相对人进行听证时间、地点的告知，听证人员的选择、听证主持应当遵循回避原则，听证的过程应遵循公开原则，使听证制度能真正起到作为行政机关与行政协议相对人交流意见之平台的作用。其次应当考虑听证具体行政协议所涉及的利益人员。如果涉及的仅是特定行政相对人的利益，则只需告知、邀请特定人员参加听证，程序也可适当从简。但若涉及的是不特定人员，范围较广，则需尽可能地举行较大范围的听证会，确保尽可能多的不特定相对人的看法得到及时的反应和回馈。 2. 听证程序的适用范围。值得注意的是，“听证程序虽然在保障相对人合法权利和行政行为公正、合理性等方面具有重要作用，但其程序相对繁琐”[4]，因此在适度扩大听证主体范围的同时，也应当对听证程序的适用范围进行一定的限制。这说明只有在行政机关做出处理决定或履行决定之前并未充分听取行政协议相对人意见，且“决定的做出会对相对人的权益造成重大影响之时才有必要开启听证程序”[5]，其他情况下则可采取较为简便的方式如询问、座谈等听取相对人意见。
（三）完善事前告知制度
在行政协议中，事前告知制度要求行政机关在作出如行使行政优先权等行为前必须向行政相对人尽到告知义务，主要内容包括做出特定行为之时间、地点、主要过程以及行使行政优先权的事实依据和法律依据，告知其寻求救济的途径和期限等。告知制度能在最大限度上防止和避免行政机关滥用权力，亦能促进行政协议的顺利履行。具体内容包括对行政协议将要订立、变更、解除等事项的告知等。对事前告知制度的完善应当从以下几方面入手：
1. 事前告知的内容。在行政机关行使向法院申请强制执行这一救济权利之前，应当向行政协议相对人说明此项权利的法律依据，及在特定协议中基于行政相对人不履行或不完全履行协议内容等事实依据，并向行政协议相对人解释法律的有关规定，使其明确按约履行义务的重要性和不履行义务将要受到的制裁。通过对上述内容的事先告知，行政机关的行为具备了充分的合理性，也能敦促行政协议相对人及时履行义务。
2. 事前告知的形式。《规定》24条的规定应当只适用于行政相对人为特定主体的情况，对于被告知对象为不特定的相对人应当如何告知，法律应当加以完善。具体而言，行政机关应当采取公告的形式通知协议相对人，并就公告的期限进行明确。公告期限满后，无论该不特定相对人是否了解公告内容，都视为已经了解，以公告方式完成对不特定相对人的告知义务。
3. 事前告知的适用范围。笔者认为，事前告知制度应贯穿于因行政协议相对人不履行或不完全履行协议内容而产生的行政机关做出决定、申请法院强制执行的全过程而不仅仅限于行政机关申请法院强制执行前夕。具体而言，行政机关在准备做出履行决定或处理决定之前，应当对协议相对人尽到告知义务，此处的告知义务更多的是起到警醒协议相对人及时履行义务的作用，亦能避免行政机关与行政相对人由于将要产生诉讼而形成的紧张关系，更有利于纠纷的解决。
（四）补充有关协作履行原则的规定
此次《规定》仅就行政协议相对人经催告后在法定期限内不采取相应措施亦不履行协议的情况进行了规定，对行政机关的要求则仅是书面告知相对人义务，这一规定对于行政机关申请强制执行程序的启动条件来说显然是不足的，可能会使行政机关为避免行使行政协议优先权现行解决问题而产生的其他纠纷，将行政协议在履行过程中产生的诸如“履行难”等问题都诉诸法院，在此种情况下，不但会降低行政机关主动行使行政协议优先权去及时解决因行政协议履行而产生的诸多问题，会极大影响行政效率的提升，亦会使大量关于行政协议履行产生的问题被提交到法院，加重司法机关的工作负担。此外，由于司法机关相较于行政机关对行政协议产生的有关问题的不专业性，以及法律规定的申请强制执行的期限等问题，使行政协议履行过程中产生的问题得不到及时的解决，将大大影响行政协议目的的实现。笔者认为，要解决这一问题，应当在现有规定基础之上，加以协作履行原则对其进行规范。
协作履行原则是诚实信用原则在协议履行过程中的具体化表现，对协议中的双方当事人履行协议义务的内容及方式提出了更细致的要求，实质内容包括协议当事人应适当履行自身应负的协议义务，亦应当为对方当事人履行义务创造必需条件，提供方便。此外，还包括对协议应当注意事项的事先告知义务。行政机关在行政协议中所处的主导地位决定了行政协议订立、履行的各个过程均会受到行政机关意愿的影响，故而在特殊条件下不排除行政协议相对人需通过行政机关的帮助才能完成其所负协议义务的情况产生，此种前提下，若法律及司法解释不对行政机关应负之协作履行义务做出规定，而只是针对时限等问题做出规定，这在实践中可能会导致行政协议相对人的合法利益遭受过度侵害的情况发生。[6]基于此，笔者认为，行政机关内部在申请法院强制执行之前，应当先对特定行政协议中协议相对人履行协议约定义务的难易程度进行综合考察，若发现因协议履行产生的问题可以通过行使行政协议优先权解决，则自行解决，若发现行政协议相对人未履行或未完全履行协议约定义务存在客观困难，则需及时行使协作履行义务，以保证协议目的的达成。最后应当明确的是，行政机关申请法院强制执行只能是在发现行政协议相对人不履行或未履行协议义务是基于恶意的情况下方得行使。
综上，要求行政机关在行政协议中遵循协作履行原则，能有效弥补由于行政协议相对人的弱势地位及个人、组织能力的不足而对行政协议目的之实现造成的阻碍和损害，避免司法解释赋予行政机关在行政协议中的救济途径演化为另一种“优先权”，违背立法原意，亦能有效提高行政机关就行政协议履行产生的诸多问题进行先行解决的积极性和效率，有效减轻申请强制执行程序给司法机关带来的不必要的压力。
五、结语
随着政府角色定位的转变，行政协议在社会治理过程中得到了广泛适用，可以预见其将在未来发挥更为重要的作用。因此，对行政协议有关规定进行完善具有必要性。赋予行政机关就行政协议纠纷申请法院强制执行的权利表明我国的行政法律制度在不断完善。但應当注意的是，在赋予行政机关在行政协议中的司法救济途径的同时，也应当考虑基于行政机关的主导性地位，以及相关规定在实践中可能产生的问题加以考虑并对司法救济途径的行使程序加以完善。具体而言，应当将正当程序原则和实体公开原则以增加公开制度、建立听证制度等落实，亦应将诚实信用原则以规定行政机关负有协作履行义务及完善事先告知制度等体现在对行政机关行政协议救济途径行使程序的完善措施之中。如此既能够保证行政机关权利行使的合理性，又能够反作用于行政机关，使行政机关的效率提升，更能避免赋予司法解释赋予行政机关的救济途径演化成行政机关可能会滥用的权力，将有利于我国行政协议制度未来的发展。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
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