行政复议委员会制度的完善
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摘 要：行政复议委员会的设立有助于完成行政复议制度行政性和准司法性的功能，但由于行政复议委员会在设立及运行过程中存在一些问题，并且与现有的制度产生冲突以及与行政诉讼之间的衔接不协调等问题，对行政复议委员会进行相关的法律规制，加以完善是十分必要的。除了对行政复议委员会制度与现行法律制度进行协调外，由于各地方都结合各自地方的特点设立行政复议委员会，委员会自身运行过程中也有许多需要统一的地方。
关键词：行政复议委员会;行政复议;行政复议制度改革
一、行政复议委员会概述
1. 行政复议委员会的由来
行政复议委员会是建立在行政复议制度基础上的。从行政复议制度本身来看，行政复议制度包含双重性质，即具有行政性和准司法性：其中的行政性是指行政复议制度在设置上就是一种上级行政机关审查下级行政机关做出的具体行政行为的监督制度，行政机关内部的纠错程序体现出了行政复议过程中的行政性;行政复议制度存在准司法性是因为行政复议虽然是行政机关内部纠错的活动，但同时也需要裁决行政相对人与被申请行政机关之间的争议，故具有准司法性的特点。此时，成立行政复议委员会，只要保证委员会组成人员的合理组成及相关运行机制，就可以很好的达到行政复议制度的设立目的。行政复议委员会试点的设立时在国务院组织召开的全国行政复议工作会议上， 时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏在讲话中指出：“有条件的地方和部门， 可以开展行政复议委员会的试点。”并且在2008年9月，国务院法制办公室就下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》），随即各符合条件的地方人民政府都根据该项通知对行政复议委员会的设立进行了试点探索工作。
2. 行政复议委员会的性质及作用
在2008年国务院法制办发布的《通知》中，已经对行政复议委员会的设立意义作出了权威性的阐释，分析后综合来说主要包括两个方面：第一，提升了办案质量和公信力。在原有的《行政复议法》的规范下，行政复议案件是由行政机关法制部门的工作人员或者行政机关工作人员负责审查的，没有其余的限制或者专业要求，这样的人员组成直接导致在复议工作进行过程中，案件的审理质量参差不齐、对行政法规等解读不一以及对类似复议案件作出截然不同复议结果;并且不论是由法制部门还是被申请机关的上级部门工作人员对复印件进行审理，都会出现公信力不足、行政相对人不信服的情形。在这种情况下，行政复议委员会制度的设立就可以在一定程度上提高复议案件的公信力和质量问题。在组成行政复议委员会时，可以适当的引入行政机关工作人员以外的专业人员作为委员，弥补原有制度在办案质量和公信力上的不足。第二，促进行政复议资源的整合。在现行的行政复议法的规定中，行政复议机关的机构设置较为分散，这样会导致复议机关数量庞杂，并且引起各个机关之间的办案数量不均衡的局面，部分行政机关出现案件大量累积审议不完而其他行政复议机关又无案可办。设立行政复议委员会后，在一个行政区域内设置统一的一个或者几个行政复议机构，可以达到将区域内行政复议案件统一分配审理，不浪费行政资源的效果。
二、行政复议委员会制度存在的问题
1. 与现行的制度之间的冲突
行政复议制度是行政机关内部纠错的制度，但时常会出现审理后没有决断，尚未审理直接决断的情形，这是行政机关自身作为复议机关必然会出现的问题。行政复议委员会的设立在一定程度上也是为了解决这一问题。为解决这一问题，还是要尽可能的将行政复议案件的决断权脱离行政机关内部的掌控。在目前的行政复议委员会进行的试点探索工作中，已经出现了大量的行政机关负责人表示高度尊重行政复议委员会表决产生的复议决定，在一定程度上也是将案件的最终裁量权赋予了行政复议委员会。但是，这种现状会与行政机关首长责任制发生一些冲突。
根据行政机关首长责任制，各级人民政府的首长在本级政府职权范围内拥有最高决定权，并且承担责任。行政复议作为行政机关内部纠错的机制，也应该符合首长责任制。并且，在一些较为复杂的复议案件中，不单单涉及法律知识的解释和运用，可能还会涉及政策的实施问题;这种情况下，将最终的决定权一味交由行政复议委员会进行表决行使存在一些问题—行政机关首长需要对行政复议委员会做出的行政复议决定负责，这就使权利义务出现了不对等，是不符合法律规定的。所以，在最终决定权的问题上，由行政复议委员会行使会与首长负责制难以兼容。
2. 試点运行中的相关程序不健全
每一个制度的运行都需要相应的配套制度作为其运行的保障，以便保证制度的顺利和公正运行。但是从目前来看，行政复议委员会的试点工作中都或多或少的缺少相关的配套制度。行政复议委员会制度本身的设立和运行在立法上还不完善，现在又缺少相应的配套保障制度，会很大程度上影响行政复议委员会的运行。设立相应配套制度可以规范行政复议案件审理过程中的遵循，是符合行政法的基本原则的也是很必要的。
三、行政复议委员会制度的完善
1.重视行政复议委员会的纠纷中立评估功能
在行政复议委员会的纠纷中立评估功能的定位下，行政复议委员会出具的案件审理意见仅供当事人和复议机关参考，作为外部成员的复议委员实质上是参与而非决定案件的审理结果，案件的最终决定权仍保留于行政机关负责人之手，故不会与行政机关首长负责制发生冲突。在行政机关首长负责制下，对于行政复议人员的审理意见以及行政复议委员的中立评估意见，行政复议机关负责人均拥有否决权。不过，这并不意味着此项权力的行使可以是任意专断的。为督促负责人审慎作出决定，可参考日本法上的经验，要求负责人在拒绝接受行政复议人员的审理意见或行政复议委员的中立评估意见时说明理由，并附记于行政复议决定书之中。
2.健全配套制度
第一， 建立听证制度。出于效率和公平的考量，应当在保留旧制度的书面审理的基础上，增设言辞辩论环节，将听证程序纳入案件的审理流程。对于案件是否需要听证应当充分考虑案件的难易程度和双方当事人的态度：如双方都选择放弃听证或案件事实清楚则可采取书面审理;如果案情复杂难以查清或当事人申请听证，则出于保护当事人复议权利的考虑，应当举行听证。但还需要注意，因为听证程序涉及方方面面的人员较多，组织程序较为繁琐且效率很低，也应当设立相应的制度门槛限制听证制度的滥用以提升办案效率。 第二， 设置回避制度。为了保障复议决定的公正，在复议委员会受理、审理复议案件的全过程都应实行回避制度。适用的回避制度可直接匹配其他相关行政法律规定，都包括回避的种类、回避对象、回避申请的提出时间、审核及复核等等，以此使行政方面的法律法规更加的完备。
结论
行政复议委员会的试点工作已经在部分方面取得了明显成效，即体现在改善原有行政复议工作中案件的公信力及对原有的行政资源进行审核方面。但是，现存运行中的行政复议委员会仍然存在一些问题：如法律依据不足、运行依据欠缺、机构组成人员模式不统一、组成人员专业性不足、相关制度欠缺等问题。本文通过分析行政复议制度内在的制度诉求与我国现有的行政复议委员会的发展情况，提出了现有的急需解决的问题并对问题的完善和解决提出了部分建议，希望可以对我国行政复议委员会的发展提供一些帮助。
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（作者单位：沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110000）
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