三峡后续农业项目企业准入动态评价体系研究

来源:用户上传      作者:

　　摘要：从三峡后续农业项目企业准入条件与评价方式中存在的问题出发，以《三峡后续工作规划实施管理暂行办法》为依据，结合中国其他类型农业项目企业准入评价的实践经验，通过AHP层次分析法构建三峡后续农业项目企业准入动态评价体系，以期提高项目投资效益。
　　关键词：三峡工程;农业项目;企业准入;动态评价
　　中图分类号：F323.3         文献标识码：A
　　文章编号：0439-8114（2020）04-0161-05
　　Abstract： Starting from the problems in the access conditions and evaluation methods of the Three Gorges follow-up agricultural projects， basing on the Interim Measures for the Implementation and Management of the Three Gorges Follow-up Work Plan， combining with the practical experience of other types of agricultural project enterprise access evaluation in China， the AHP Analytic Hierarchy Process is used to construct a dynamic evaluation system for the access of the Three Gorges follow-up agricultural projects， so as to improve project investment benefits.
　　Key words： Three Gorges Project; agricultural project; enterprise access; dynamic evaluation
　　三峽工程自实施以来，取得了重大成效，已进入后续工作的新阶段。党中央、国务院高度重视库区移民工作，近年来不断出台支持政策，加大资金投入，实施了一批三峡后续项目，在促进库区经济发展、带动移民安稳致富等方面发挥了重要作用[1]，但缺失有效的企业准入动态评价体系。为了进一步强化三峡后续农业项目建设中存在的薄弱环节，构建企业准入动态评价体系意义重大，主要体现在以下3个方面。其一，它是推进库区产业结构优化升级，促进农业可持续发展的有效途径。制定三峡后续农业项目企业准入动态评价体系，规范后续农业项目承担企业的准入条件，将有助于引导库区产业结构优化升级，促进库区生态环境改善，实现农业可持续发展;其二，它是提高三峡后续农业项目实施质量、提升资金使用效益的现实需求。评价体系的制定能进一步提高项目的实施质量，发挥项目的撬动作用，形成三峡后续亮点工程;其三，它是三峡移民实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”的重要保障。通过构建评价体系，能摸清企业实力和实际带动能力，集中支持带动能力强的企业，加快库区移民就业、创业以及增收致富步伐。那么，当前三峡后续农业项目的企业准入条件是什么，存在哪些问题，该如何科学构建企业准入评价体系，又该采取什么样的应用对策等问题都值得思考。梳理近年来国家先后批复的56个三峡后续农业项目，基于相关农业项目企业准入评价体系的构建过程与AHP层次分析法，提出了构建三峡后续农业项目企业准入动态评价体系的设想，以期为有效推进三峡后续工作相关课题研究的纵深发展提供参考。
　　1  三峡后续农业项目企业准入条件
　　通过对《长江三峡库区移民工程建设项目管理办法》《重庆市三峡后续工作规划实施管理暂行办法》《湖北省三峡后续工作规划实施管理细则（试行）》以及其他相关资料进行分析，总结出当前三峡后续农业项目的企业准入条件，主要包括以下5个方面的内容。一，在资金方面，要求项目承担企业必须具备项目总投资30%～40%的资本金，最少不得低于项目概算总投资的20%，要求项目承担企业具备较强的融资能力，保证自筹资金及时足额到位;二，在信誉方面，有银行贷款的企业，近2年内不得有不良信用记录;三，在管理方面，要求项目承担企业有较强的管理能力，能够很好地承担项目建设;四，在移民带动方面，要求项目承担企业通过建立合同、合作、股份合作等利益联结方式带动农户，促进移民安稳致富;五，在要件方面，要求项目承担企业提供企业法人证书、营业执照复印件、银行存款证明、年度财务审计报告、贷款协议及贷款凭证、产学研技术支撑证明、土地使用证明或者土地租用合同、项目规划选址意见、国土用地预审、环境影响评价手续、可研批复、节能审批手续、初设批复、概算批复、配套资金证明和涉水项目占用库容审批手续等要件。部分不需开展规划选址、用地预审和环境影响评价的项目，必须由相关审批部门出具正式的豁免手续。
　　从以上规定可以看出，当前政府对申报三峡后续农业项目的企业准入条件主要集中在3个方面。一是企业财务状况良好，这是保证项目能够顺利实施的基础;二是企业信用良好，这是企业争取项目、提高自身竞争力、适应市场机制的重要支撑;三是企业愿意与库区移民建立利益联结机制，这是保障项目可持续发展的前提。
　　2  三峡后续农业项目企业准入存在的问题
　　2.1  企业准入评价指标设置不够合理
　　企业准入评价指标是评价的主要内容，对于引导企业结构调整，转变增长方式，提高企业科技水平、管理水平和自主创新能力，促进行业发展具有重要作用。但在三峡后续农业项目对申报企业要求的条款中，企业的财务状况、信用等级比较容易查实，企业管理能力和移民带动方面则比较含糊，可操作性差，在实际操作中对企业的约束力不强。同时，现行准入条款多为定性要求，缺乏定量评价，且缺少优先指标，即在满足基本指标条件下优先支持的指标条件[2];此外，目前还缺少一个科学性、完整性的企业准入指标体系，指标体系的缺失直接影响了项目的前期申报质量与后期运营实施。 　　2.2  企业动态监测管理环节较为薄弱
　　《三峡后续工作规划实施管理暂行办法》明确指出，三峡后续工作的规划实施要加强动态监测，建立覆盖三峡后续工作主要任务目标的动态跟踪监测评价体系，同时，在规划实施过程中开展中期评价，在规划任务完成后进行后评价。对重大项目实施和重大政策执行的效果，要按规定开展绩效评价。然而，在实际操作过程中，三峡后续农业项目基本上采用的是静态管理模式，对准入企业缺乏中期评价、后评价以及绩效评价，在一定程度上弱化了对企业的监管，增大了项目实施的风险。动态监测环节的缺失，也使得一些不合格的企业法人单位没有得到及时清理，仍留在农业行业当中，这必然对市场秩序的规范管理造成威胁，直接影响项目实施进度和实施质量[3]。
　　3  评价体系应遵循的基本原则
　　3.1  系统性与重要性相结合原则
　　三峡后续农业项目企业准入指标应是由若干相互依存的部分构成，是一个层层相扣的系统体系，能够全面反映项目企业的综合实力和移民带动能力。同时评价指标的选取应反映企业准入中的重点要素，选择具有关键作用的指标，摒弃一般性指标，这样才能有效地筛选有实力的企业，提高项目实施质量[4]。因此，指标体系的构建要在兼顾系统评价的同时，突出重点，将系统性和重要性相结合。
　　3.2  動态性与稳定性相结合原则
　　动态性与稳定性相结合是指在选取三峡后续农业项目企业准入指标时，要综合考虑指标体系的动态性和稳定性。由于项目从筹备、立项、设计，再到施工、运营是一个具有动态特征的变化过程，同时，企业准入也需要设计动态的指标来评价，以实现可持续发展的要求。因此，应坚持动态性的原则，根据三峡后续工作规划的不同实施阶段，适当地修订项目企业评价指标，此外，还要注意指标的选取应具有相对稳定性，要从标准化、规范化、程序化的角度评价项目企业[5]。
　　3.3  科学性与可操作性相结合原则
　　三峡后续农业项目企业准入指标体系是一个将农业项目、企业实力和移民致富等相关方面融为一体的多层次、多功能的评价体系。指标体系的设计应科学、客观地反映农业产业发展、库区环境保护与移民安稳致富之间的相互关系。同时，指标体系的构建也要从研究的需要出发，考虑实际操作过程中数据的可获得性以及评价指标量化的难易程度，尽可能地选取一些便于量化、易于计算的基础性数据[6]，确保三峡后续农业项目企业准入可实际操作运行。
　　4  三峡后续农业项目企业准入动态评价体系的构建
　　4.1  框架设计
　　三峡后续农业项目属于生态农业及生态农业园发展扶持小类项目，按照产业链的各个环节可划分为种植养殖基地项目、农产品加工项目和休闲农业项目，其中以种植养殖基地项目为主，加工类和休闲类项目则较少。近年来，企业承担的38个农业项目中，绝大多数为种植养殖基地项目，数量达到33个，此外还包含了3项农产品加工项目、2项休闲农业项目，这两类项目有助于拓展和延伸产业链，进一步提高农产品附加值、促进移民安稳致富。因此，在构建企业准入动态评价体系时，应综合考虑不同项目类别的差异，因地制宜地调整企业设置准入条件。基于此，本研究构建了三峡后续农业项目企业准入动态评价体系的框架（图1）。
　　由图1可以看出，三峡后续农业项目企业准入的动态评价主要体现在两个方面。一是在选择项目的承担企业时，对申请企业进行资格审核，满足准入条件的企业获得准入资格。本研究从资质水平、资金能力、信用等级、经营能力、竞争力、带动能力等方面进行构建，同时考虑从不同的农业项目类型（种养基地、农产品加工、休闲农业项目等）来细分相应的准入条件指标体系。二是在企业承担项目建设运营后，对企业绩效进行监督记录评价，并将动态监测评价结果作为企业再次申请后续农业项目、财政资金支持或给予奖惩的依据。主要在项目实施运营之后的3～5年对企业进行跟踪调查，根据不同的项目类别来对企业自身的成长能力、企业承担项目的盈利水平、项目的辐射带动效果等方面进行绩效评价，确定项目实施是否发挥了预期成效。
　　4.2  评价体系的构建
　　根据动态评价体系的框架设定，三峡后续农业项目企业准入动态评价体系由企业准入条件指标与企业动态监测评价指标两个方面内容组合而成。结合《三峡后续工作规划实施管理暂行办法》的具体要求，采用AHP层次分析法，分别选取企业准入条件与企业动态监测的评价指标。
　　4.2.1  企业准入条件指标  企业准入条件是指企业承担三峡后续农业项目进行经营活动时，政府通过一系列准入制度及规定对企业进行的资格和条件限制。企业准入本质上是对企业是否有资格承担三峡后续农业项目的评判标准，综合前文分析，共设置资质水平、资金能力、信用水平、经营能力、竞争力、带动能力6个一级指标，18个二级指标（表1）。
　　4.2.2  企业动态监测评价指标  企业动态监测评价是在项目实施运营之后的3～5年，对企业自身成长能力、企业承担项目的盈利水平、项目的辐射带动效果等方面进行绩效评价。判断三峡后续农业项目企业在以上几个方面是否稳步提升，并将动态监测评价结果作为企业再次申请后续农业项目或财政资金支持的依据。其中，企业自身成长能力主要是对企业的经营范围、企业总资产、资产负债率、信用等指标进行对比分析;企业承担项目的盈利水平主要是对企业的农产品销售额、产销率等指标进行对比分析;项目的辐射带动效果主要是从企业对农户的带动、对原材料销售的带动等指标进行对比分析;最后评价分析企业各项指标是否达到预期，并对企业的目标完成情况进行奖惩。
　　5  对策与建议
　　在明确三峡后续农业项目企业准入动态评价体系中的具体评价指标后，可采用专家咨询法进行指标赋权，随后采用综合计分法评估三峡后续农业项目企业准入情况。此外，为了更好地应用动态评价体系，还应从政府和企业两个层面做好以下工作。 　　从政府层面来看，要继续完善以下4个方面的内容。
　　一是做好项目储备，推动项目建设提速增效。三峡后续工作事关库区政治稳定、社会和谐、经济发展、生态环境建设、移民安稳致富。各级各部门应高度重视，把三峡后续工作政策宣传到位、解释到位、落实到位。鼓励和引导符合条件的企业积极申报项目，做好项目储备和企业储备。三峡后续农业项目申报的建设地点、建设内容应结合城乡总体规划、农业产业规划、土地利用总体规划，突出地方特色优势产业，同时，加快推进项目实施，督促相关区县落实项目实施主体责任，以此推动项目建设提速增效。
　　二是加强准入管理，开展企业准入和项目绩效评估。强化三峡后续农业项目企业准入管理，根据项目类别对企业设置不同的准入条件，灵活选择企业，优先扶持国家级、省市级农业龙头企业以及获得中国农业品牌等知名商标品牌称号的农业企业，也要为小企业和新注册的企业创造申报后续农业项目的机会，防止出现一刀切的现象。积极构建第三方评估机制，引入第三方机构代替政府进行企业准入的评估决策，提高决策的专业性和科学性水平。同时建立科学有效的项目绩效评价机制和管理模式，开展项目绩效评估试点，委托第三方机构开展内部审计，对三峡后续农业项目的建设期限、与移民直接受益关联度和项目效益是否达到预期等主要情况进行评价，并将动态评价结果与企业的准入资格挂钩，着力推动监督检查常态化[7]。
　　三是建立企业信用数据库，实现财政投资可追溯。加快建立三峡后续农业企业信用数据库，信用数据库涵盖企业项目申报、实施、运营、管理等各个环节。推动建立主体可识别、商品可追溯、责任可追究、权益有保证的企业信用保障机制，一经出现套取财政资金的现象，立即通过审计追回财政投资，并将此类企业列入黑名单[8]。
　　四是完善利益联结机制，实现农户持续增收。积极引进和培育三峡后续农业龙头企业，通过以奖代补、贷款贴息、财政资金股权化改革等措施，鼓励企业向库区延伸生产基地，实现移民产业规划与龙头企业基地建设对接。鼓励企业延长产业链条，促进农业产加销紧密衔接、农村一二三产业深度融合，推进农业产业链整合和价值链提升，同时通过建立“企业+基地+农户+電商”“企业+合作社+基地+农户”等利益联结机制，进一步提高农户地位和收益水平。
　　从企业层面来看，需要做好以下3个方面的改进。
　　一是认真学习相关政策，抓好项目前期策划。项目企业法人单位在申报三峡后续农业项目时，应对项目投资模式、基本建设程序等相关规定进行深入研究学习，切勿重争取国家资金而轻项目前期科学论证。随着三峡后续工作相关政策的进一步完善，特别是《三峡后续工作专项资金补助标准》和“不允许随意调整建设规模”等相关规定的出台，致使部分项目因自筹资金增加，不能及时足额到位而影响项目建设进度，项目建成后也难以发挥明显效益。因此，建议项目法人单位在策划项目时要结合实际，保证项目建设效益。
　　二是强化自身主体责任，注重项目实施运营。项目法人单位既要重视项目申报，也要重视项目实施，加快推进已批复项目的开工建设。在项目建设过程中，严格执行基本建设程序，坚持项目法人负责制、工程招投标制、合同管理制、工程监理制和竣工验收制等制度[9];同时企业法人单位要及时完备已批复项目的开工建设条件，促进项目顺利通过竣工验收，并不断推进项目实施运营，加强后期管护，取得预期效益。
　　三是创新联农带农机制，让农民分享产业增值收益。三峡后续农业企业法人单位应积极创新联农带农激励机制，通过发展农产品加工、互联网销售、休闲旅游等产业，延长产业链条，实现产业融合发展，同时通过股份合作带动、订单农业带动、品牌增值带动、市场引领带动、服务协作带动等方式，健全“租金收入+工资收入+股金分红+增值收益”分配模式，强化与农户的利益联结，使其主动参与农业园区或基地建设，分享产业增值收益[10]。
　　参考文献：
　　[1] 任荣荣.中国农村经济的困境及对策——兼谈三峡库区“沧海桑田”生态经济建设项目的启示[J].林业经济，2014（6）：6-12.
　　[2] 李广苜紫，曲琳琳.关于农业综合开发项目的财务管理研究[J].金融经济，2019（6）：214-215.
　　[3] 霍剑波，张野田，毛世平，等.基于企业建设主体的农业项目监管问题研究——来自畜禽良种工程项目的经验证据[J].农业经济问题，2013（12）：72-76.
　　[4] 李美娟，徐林明，陈国宏.基于一致性的动态组合评价方法研究[J].中国管理科学，2016（10）：149-155.
　　[5] 郑方辉，廖逸儿，卢扬帆.财政绩效评价：理念、体系与实践[J].中国社会科学，2017（4）：84-108，207-208.
　　[6] 李艳萍.低碳经济背景下企业财务评价体系[J].知识经济，2019（25）：67，69.
　　[7] 章晓雯.地方财政加大农业开发投入的积极性调动策略研究[J].农村经济与科技，2019，30（14）：164-165.
　　[8] 刘  洋，霍剑波，赵跃龙，等.中国农业建设项目可行性研究存在问题与对策分析[J].中国农业资源与区划，2014，35（6）：75-78.
　　[9] 张  旭.我国农业项目网络治理结构研究[J].河南社会科学，2017（6）：88-92.
　　[10] 赵勇智，罗尔呷，李建平.农业综合开发投资对农民收入的影响分析——基于中国省级面板数据[J].中国农村经济，2019（5）：22-37.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/8/view-15235711.htm