幼儿教育义务化：问题与解决策略

来源:用户上传      作者: 张国霖　王秀梅

　　【摘要】人们提出幼儿教育义务化的初衷是希望借助义务化改造来解决幼儿教育领域的诸多问题。推进幼儿教育义务化,不仅需要澄清义务教育的本质特征、年限规定、延伸方向以及幼儿教育的功能定位等,而且会面临政府投入加大、学校制度有待创新、教师资源短缺、农村教育先天不足等现实阻碍。我国需要加大政府投入,创新学校教育制度,扩充幼教师资,分区域、分阶段稳步推进幼儿教育义务化。
　　【关键词】幼儿教育;义务教育;学校教育制度
　　【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604(2009)04-0005-05
　　
　　近几年来,随着社会经济的发展和公众受教育水平的整体提高,针对幼儿教育领域出现的诸多问题,社会上出现了主张将幼儿教育纳入义务教育体系的呼声,更有多位各级人大代表和政协委员将此作为议案或提案提出,引起了人们对这一问题的广泛关注。本文试图分析幼儿教育义务化面对的理论困境和现实阻碍,并希冀为相关问题的解决提供一点思路。
　　
　　一、幼儿教育义务化的理论困境
　　
　　针对幼儿教育领域存在的办学体制和教育教学等方面的问题,许多人主张将幼儿教育纳入义务教育体系,借此加大政府投入,加强规范建设,推动幼儿教育事业公平、均衡发展。然而笔者发现,在这一问题上,学界更多的是主张通过立法,即尽快制定《学前教育法》来解决幼儿教育领域的诸多问题。“幼儿教育义务化”虽然在民间支持者众多,但在理论研究方面尚显薄弱。“民间热、学界冷”的状况既凸显了幼儿教育领域的诸多问题确已非常严重,也反映出幼儿教育义务化方案目前还只是应对当前幼儿教育困境的一种民间思路。至于这一方案是否可行,在对其现实可行性作出判断之前,其面对的理论困境也有待探讨。
　　1.义务教育的本质特征:普及还是免费
　　由于我国近年来陆续实施了义务教育阶段公办学校的完全免费政策,出于对幼儿教育高收费现状的严重不满,人们对幼儿教育义务化的呼声越来越高。从查阅到的相关资料来看,幼儿教育义务化之后的免费性或许是大多数提倡者的根本追求,这也反映出社会公众普遍将免费视作义务教育的一项基本特征。
　　应该说,世界各国在普及义务教育的过程中都普遍采取了免除部分或全部入学费用的做法,但是免费并不是义务教育的唯一特征,更不是义务教育的本质特征。义务教育的英文表述是compulsory education或compulsory schooling,本意为“强迫教育”。日语将其译为“义务教育”。中文名称即来源于此。〔1〕从其本意来讲,义务教育首先强调的是普及,在这一点上,它“与选拔教育、精英教育有着本质的不同”。〔2〕国家颁布法令,规定一定年限的义务教育,是希望通过义务教育使受教育者在知识、心智、道德、体质、审美等方面达到相应的水平,将来能够有效参与公共事务(如选举),成为国家的合格公民。为了确保所有适龄儿童都能入学,必须借助一定的强制手段,但强制手段解决不了教育费用问题,适龄儿童由于贫困而不能入学接受教育的现象比比皆是,于是各种免费措施被适时推出。可见,强制性和免费性均从属并服务于义务教育的普及需要。①
　　虽然人们对幼儿教育的重要性有所认识,但如果只是将免费作为推进幼儿教育义务化的直接动机,而忽视义务教育的普及性及与之相伴随的强制特征,那么在具体的教育内容和教育形式等问题上,各个相关方面肯定要经历一个漫长、曲折的适应过程。
　　2.义务教育的年限规定:最高还是最低
　　法律意义上的义务是法律关系主体所承担的某种必须履行的责任。需要指出的是,义务教育的责任主体不是国家,而是受教育者个人及其法定监护人。对于义务教育的适龄人群而言,要不要受教育?要接受多长时间的教育?何时开始受教育?这些都不是个人及其家庭所能自主决定的问题,而是要遵照国家的相应法律规定。我国的《教育法》和《义务教育法》均规定“国家实行九年义务教育制度”。《义务教育法》第十一条规定:“凡年满六周岁的儿童,其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育;条件不具备的地区的儿童,可以推迟到七周岁。”这意味着儿童在6岁或7岁的时候必须入学接受为期9年的义务教育,这是儿童的法定义务,是国家对儿童的强制性要求。9年是义务教育的最低年限。
　　如果将幼儿教育纳入义务教育体系,无论是学前三年还是学前一年,势必都要延长义务教育年限,也就等于是延长适龄儿童为国家尽受教育义务的时间。受教育是公民的基本义务,国家也有权要求适龄人群都必须接受并完成最低限度的教育,但是义务毕竟是要强制履行的责任,强制受教育的年限可以不断增加吗?义务教育是否应该有其最高年限要求?这些关于义务教育年限规定的问题都应该经过法律界和教育界相关人士的充分讨论,形成基本共识。
　　3.义务教育的延伸方向:向上还是向下
　　值得注意的是,在义务教育的延伸方向上,目前存在两种不同的观点。在不久前江苏省的一次政协会议上,有两位委员分别提交了《关于在我省确立高中阶段义务教育的目标并逐步实施的建议》《关于争取尽早将幼儿教育纳入义务教育范畴的建议》的提案,引起了广泛关注并形成了针锋相对的两派意见。〔3〕前者认为,推行高中阶段义务教育更有助于促进教育公平,缓解就业压力,增加下一代劳动者的知识储备,并有助于解决“三农”问题。后者主张,幼儿教育作为启蒙教育,是中小学教育的基础。如果完全依靠社会力量来办幼儿教育,很容易出现各种各样的问题,这对每一个儿童及其家庭来说,都是一种起点上的不平等。笔者认为,如果要扩大义务教育范围,在幼儿教育和高中教育不能同步推进的情况下,除了要综合考虑政府财力、社会需求、教育现状等条件外,明晰人在不同阶段的发展任务以及教育与人的发展之间的关系,将有助于政府作出科学决策,从而确定合理的义务教育延伸方向。
　　4.幼儿教育的功能定位:保育还是教育
　　现代幼儿教育的发展同妇女解放运动关系密切,早期的幼儿教育有着鲜明的以保育为主要任务的福利性特征。随着生理学、心理学、教育学、社会学、人类学等科学研究的不断发展,人们逐渐认识到适当的教育对于幼儿成长和发展的重要意义。例如,我国教育部同联合国儿童基金会历时5年合作进行的“幼小衔接研究”证明,高质量的幼儿教育能让儿童的小学教育有一个良好的开端,有助于儿童顺利适应小学阶段的学习和生活。〔4〕于是在相关研究的推动下,人们不断改变对幼儿教育的功能定位,在不忽视保育功能的基础上,越来越重视幼儿园承担的教育任务。但笔者认为,如果要将幼儿教育义务化,强制幼儿入园接受教育,那么幼儿园的保育工作不仅不应该受到忽视,而且应该得到进一步加强,以真正实现保教并重。
　　
　　二、幼儿教育义务化的现实阻碍
　　
　　同九年义务教育在实施过程中面对的种种难题一样,幼儿教育义务化同样会遭遇到现实中的重重阻碍。
　　1.幼儿教育义务化必将增加政府的公共财政负担
　　义务教育作为免费教育,是世界各国的通例。而且,义务教育必然要求确立以公办学校为主、民办学校为辅的办学体制。但是,目前我国的教育经费尚不充足,而且各地公办园和民办园的比重不一,有些地方的幼儿教育基本以民间或社会办学为主,公办幼儿园极少。如果推进幼儿教育义务化,政府必然要出资接管部分民办幼儿园或者直接开办公办幼儿园,再加上政府需要承担的各项日常教育费用,那么至少在推进幼儿教育义务化的初始阶段,政府的公共财政支出将大大增加。“幼儿教育义务化,政府作好准备了吗?”这一问题确有思考的必要。

　　2.现行学校教育制度不适应幼儿教育义务化的需要
　　我国当前的学校教育制度(以下简称“学制”)分为学前教育、初等教育、中等教育和高等教育四个前后相继的阶段,其中中等教育又分为初级、高级两个阶段。义务教育涵盖了初等教育和初级中等教育两个阶段,分别由小学和初中实施,这为义务教育的普及提供了良好的制度平台。而我国学制中的学前教育主要是指由幼儿园来承担的幼儿教育。幼儿园招收3~6岁的儿童,“原则上由家长在户口所在区内办理就近入园”,但并非严格执行就近入园政策,这为“择园”埋下了伏笔。在一些优质幼儿园中,即使是同一个班的儿童,其户籍所在地和实际居住地通常都非常分散。时下,呼声最高的是主张将学前一年教育纳入义务教育体系。让我们试想一下,如果将学前一年的教育义务化,不仅会产生须强制5岁幼儿入园,是单独开班还是插班的问题,而且面临着诸如是否必须就近入园,是否严格限定班额,是否允许自由转园等问题。我国现行的学制还需加以有针对性的变革,方能适应幼儿教育义务化的需要。
　　3.幼儿园教师队伍还存在较大缺口
　　教师素质是决定教育成败的关键因素之一。“合格的教师队伍”是我国1995年颁发的《教育法》中规定的设立学校等教育机构的一个基本条件。由于幼儿教育工作的特殊性,幼儿园教师除了要有必要的知识储备外,还要掌握音乐、美术、舞蹈等方面的技能,这无疑提高了幼儿园教师的入职门槛。就目前掌握的信息看,尽管幼儿教育还没有完全普及,幼教师资由师范院校专门培养和社会培训两种途径来提供,上海市近几年来还是每年都会遭遇“幼儿园教师荒”,全市所有区县,甚至是中心城区都需要补充幼教师资,而郊区的缺口尤其大。保守估计,由于受到新一轮生育高峰的影响,2009年上海市幼儿园教师的缺口将达到上千人。〔5〕在城市化程度较高、经济基础良好、整体教育水平较高的上海市尚且如此,全国大多数省份的幼儿园教师队伍状况可以想象。
　　4.农村地区幼儿教育义务化任务艰巨
　　农村地区教育发展普遍面临着条件简陋、经费短缺、师资匮乏等现实问题。除此之外,农村地区的幼儿教育还存在着教育观念陈旧、教育教学内容和方式不当、“小学化”和“成人化”现象严重等问题。如果在现有条件下推进农村地区的幼儿教育义务化,还会遇到由于农村地区居住分布状况和人口增长所带来的问题。农村地区普遍以行政村或自然村为单位,多则成百上千户,少则几十户,一对农村夫妇最多生育两个孩子,而且还有为数众多的随外出务工父母迁居别处的儿童,所以在规模不大的村子里适龄幼儿的数量并不多。在现有条件下,如何在农村地区合理规划便利儿童就近入园的幼儿园建设成了当务之急,否则接送孩子将会成为家长的一大负担。另外,我国正在逐步推进城镇化建设,人口正在缓慢有序地向城镇集中。如果不谋长远,只是依照相关规定,根据现有情况在一些较偏远的乡村配置幼儿园,那么必然导致重复建设和资源闲置、浪费的现象发生,给国家财产造成损失。
　　
　　三、幼儿教育义务化的必然出路
　　
　　当前尚没有哪一个国家将3~6岁阶段的幼儿教育统一纳入义务教育体系,不过英、美等国已经开始对5岁以上幼儿实施强迫教育。笔者认为,就我国社会与教育发展的整体状况来说,虽然面临着理论与实践方面的种种问题和压力,但如将义务教育的初始年龄下延到5岁,这也不失为一种可行的做法。因为5岁儿童的身心发展水平、生活自理能力等都已显著增强,他们能够顺利地适应集体生活,从而减轻教师在保育方面的压力。当然,这需要政府与社会各方面有所作为。
　　首先,加大政府投入,实施幼儿义务教育免费政策。长期以来,政府投入不足是制约我国义务教育发展的瓶颈问题。近几年随着各级政府加大教育财政转移支付力度,教育经费匮乏问题有所缓解。如果将学前一年教育纳入义务教育体系,对适龄幼儿实行免费教育,加上幼儿园教师工资、基建投资和公用经费支出,政府势必需要在原有基础上加大投入的规模和力度,才能从根本上推进幼儿教育义务化。
　　其次,修订相关法律,创新学校教育制度。如将学前一年教育义务化,是新成立一种专门的一年制教育机构,还是直接将其放入幼儿园,或者是由小学来承担这一职能,尚无统一的说法。就目前我国的学制来说,除了幼儿园和高中普遍是3年外,既存在小学6年、初中3年的省份,也有小学5年、初中4年的省份,各省甚至省内各地之间并不统一。这种状况倒为我们设计幼儿教育义务化方案提供了一种思路,即不妨将学前一年和小学一年级合并为一个新的教育阶段,针对5~7岁的儿童,以实施幼儿教育为主并兼顾幼小衔接,可根据各地实际情况单独设置或附设于小学之内。①这样既便于落实儿童入学时的各项规定(如就近入学),在师资保障、教育教学等方面也便于协调。只是这样必然要对现有的学制加以调整,也需要对《教育法》《义务教育法》等相关法律进行修订,赋予5~7岁幼儿教育机构合法地位。
　　再次,拓宽办学思路,多渠道培养幼儿园教师。针对当前幼儿园教师普遍缺乏的现状,除了已有的师范院校等培养途径外,一些艺术类院校也可以申请开设幼师班,充分利用现有条件和资源,有效拓展幼教师资来源渠道。
　　最后,分区域、分阶段推进幼儿义务教育。由于我国各地区之间、城乡之间在人口规模、经济发展水平、教育观念、基本办学条件等方面存在较大差异,因此在全国范围内一刀切地推进幼儿教育义务化,目前看来并不适宜。幼儿教育义务化应该采取由东部向西部逐渐推进,由城市向城镇、乡村逐渐推进的策略,分区域、分阶段实施。可以考虑以国家立法的形式,授权各地政府根据本地实际采取适当的幼儿义务教育发展战略。
　　现代科学研究愈益证明,适当的幼儿教育对人的成长和发展有着重要的影响。通过将一定年限的幼儿教育义务化,为适龄儿童提供充分的受教育机会,既可为儿童的一生发展奠定良好的基础,又可以有效降低家庭的教育成本,是一条可行之路。当然,在推进幼儿教育义务化的过程中,我国应该因地制宜,认真吸取九年制义务教育发展中的经验教训,积极借鉴其他国家普及幼儿教育的经验,有针对性地创造并选择合适的发展策略,这是幼儿教育能否被顺利纳入义务教育体系的关键。
　　
　　参考文献:
　　〔1〕温辉.义务教育:谁之义务〔J〕.法律适用,2001,(11):53-55.
　　〔2〕叶之红.论义务教育的本质属性和非本质特征〔J〕.求是杂志,1998,(18):39-42.
　　〔3〕赵柏恋茹,戚庆燕,朱昕磊.义务教育9年变12年,是增加“幼儿园”还是“高中”〔N〕.扬子晚报,2009-02-05.
　　〔4〕许嘉璐.论学前教育〔J〕.求是杂志,2001,(23):49-51.
　　〔5〕佚名.上海幼儿教师缺上千人〔N〕.中国教育报,2008-11-09(2).

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