幼儿园收费管理存在的问题及对策分析
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摘 要：幼儿教育是当今社会幼儿的必需品，幼儿园收费价格需求弹性较小，幼儿家庭不会因为收费增加而大幅减少对幼儿教育的需求，因此幼儿园收费如果不及时调控，必会如房价一般影响到民生。现今幼儿园收费管理中存在成本分担不合理、收费政策缺失、监管体系不完善等问题。因此，提出增加政府财政投入、规范相关收费政策、加大监管力度等建议。
关键词：学前教育;幼儿园;收费管理;对策分析
中图分类号：G617 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）09-0098-03
十三届全国人一次会议中，教育部部长陈宝生认为，幼儿园教育面临的主要问题就是“入园难，入园贵”，幼儿园总体收费增长速度远远高于城市居民人均收入的增加，成了民生问题之一。随着“单独二孩”和“全面二孩”的计生政策实施，越来越多的孩子面临入园难的困境。由于当前幼儿园数量的显著增加，在收费管理方面也面临重重困境，政府扶持力度羸弱，监管不足;高收费、乱收费等现象严重。在目前国家财力无法将其列入义务教育的情况下，加强幼儿园收费管理，形成科学合理、规范、科学的收费体系，以促进学期教育事业稳步发展是当前的首要任务。
一、幼儿园收费管理现状
（一）收费标准居高不下
随着社会对幼儿教育重视度的提升，全国各地幼儿园结构发生了根本性变化，私立幼儿园比例远远超过了公立幼儿园。现今我国对学前教育的财政投入较少，学前教育资源稀缺，各大幼儿园收费与日俱增，部分幼儿园收费已经超越了大学收费，如此惊人的收费让众多工薪阶层的幼儿家庭手足无措。2018年各省市物价局、财政部、教育厅重新修订出台了《幼儿园收费管理办法》，公立幼儿园教育收费标准由各级价格和财政部门根据当地经济发展水平、园区运行成本、财政拨款和居民负担能力确定。在充分聆听社会各方面意见的基础上，公立幼儿园将按学期收费。但是，私立幼儿园费用不包括在行政费用管理中，教育费用按月或学期收取。私立幼儿园的成本并没有显著增加，但费用的频繁变化导致了社会的强烈反应。
（二）收费名目繁多
许多民办幼儿园不仅收费高，而且收费名目繁多。很多民办幼儿园组织开展各种兴趣班，在注册时，暂且不会收取这些费用，开学后便隔三岔五开始各种项目收费，多到让人眼花缭乱。对于这种收费行为，许多民办幼儿园负责人都认为这是“周瑜打黄盖，一个愿打，一个愿挨”。有些民办园为了吸引生源，实行收费折扣政策，例如首批入园的前若干名幼儿享有收费优惠，或者对一次性缴清三年费用的幼儿实行收费打折。同样，有些幼儿园还设有启蒙班、绘画班、舞蹈班等各种兴趣班。另外，基本上所有的民办幼儿园在17—18点之间看护幼儿都会有不同价格的额外收费，此行为让家长很生气很无奈，但别无选择，只能接受。近来全国各地幼儿安全事故频发，起了社会各界的广泛关注，不少幼儿园按有关部门规定安装了门禁系统来确保幼儿安全，有些还增加了保安人员数量，伴随而来的是每月向幼儿家长收取额外“安保费”，引发投诉不断。
（三）民办园收费涨势如虹
近年来，幼儿园“天价收费”的新闻屡见报端，似乎已成为新常态，这种学费突增的现象让众多家长想不通，不少民办幼儿园园长表示，涨价原因在于物价上涨、用于教师工资发放及办园的成本上涨，需要维持幼儿园的运营和质量。民办幼儿园采用独立的教育收费定价方式。其收费行为极少有物价部门进行监管，甚至相关机构也不会对其相关费用进行成本核算。由于国家在公立幼儿园投入巨资，教师的工资由政府承担，费用相对较低，相反，民办幼儿园的费用完全取决于办园成本，各种费用较高，政府的财政投入很小，幼儿园的管理成本又高，这直接导致了幼儿家庭承担的费用比例增加。根据不同的收费标准，有些幼儿园开始在托管费和伙食费上做起了文章并扩大了代办费的范围。这些高成本最终都转嫁到幼儿家长身上，收费逐年增长，有些幼儿园甚至涨幅达到100%，因此每到开学季，民办幼儿园的高额费用便成了投诉的热门话题。
二、幼儿园收费管理存在的问题及原因分析
（一）成本分担不合理，财政投入不足
当前我国学前教育成本分担不合理，财政投入严重不足，是影响学前教育事业发展的根本原因所在。纵观世界范畴，学前教育成本分担分为了四种模式，即政府单方分担型，政府、家庭、社会三分平均分担型，政府主导分担型，私人主导分担类型。在政府主导分担型国家中，政府分担的比重一般占学前教育总支出的50%以上。随着近年来国家对教育的重视程度与日俱增，很多国家对学前教育的财政投入都高于了50%，而我国政府目前承担的学前教育比重明显过低，根据相关数据显示，2010年我国的学前教育财政支出只占公共教育经费支出的3.58%。许多地方政府减少甚至停止向幼儿园进行财政拨款，理由是学前教育并非义务教育。
据有关资料显示，世界平均学前教育经费占政府公共教育支出的比例为3.8（包括非洲國家）。在经合组织国家中，欧洲14个国家（10个以上）的公共财政投资与学前教育私人投资的比例已超过4∶1。将学前教育纳入义务教育或财政补贴范围内正在成为一种世界范围的趋势。而我国此项经费支出占比仅为1.3%。目前，现今我国多地鼓励社会力量办学，政府在其中起指挥、引导作用。实践证明，这是有误的。这样完全把社会不断增长的学前教育需求推向民办幼儿园，直接导致公办园严重短缺，名办园不断增加收费。与此同时，学前教育本身所具有的公益性和普惠性特征也变得模糊。
（二）收费政策缺失，规制能力不足
虽然各地区在幼儿园备案制度方面做了一定的努力，程序也逐步规范，但任然不够完善。虽然各地区在幼儿园备案方面做了一些努力，程序逐步规范化，但仍然不够完善。目前，私立幼儿园收费的备案制度主要由教育行政部门和镇（街道）学前教育监督，幼儿园直接向物价部门报告。申请材料包括幼儿园办园许可证，私人非企业许可证，具体收费标准和成本计算数据。但如何审核，还是盲点。没有明确的法律条例明确对未备案的幼儿园如何进行处罚，个别私立幼儿园害怕造成麻烦，并没有报告收费标准。基层价格管理无从处置无证幼儿园。 目前与学前教育相关的主要中央立法有两部：《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》，两者均由原国家教育委员会颁布，属于部门及规章，立法层次还较低。随着《教师法》《义务教育法》《高等教育法》等法律的颁布和实施，在四个独立的教育阶段，只有学前教育没有独立且专门的高级法律来保障发展[1]。因此，学前教育的发展不能从法规和制度中得到保证。虽然学前教育被归类为基础教育，但它并不具有义务教育的强制性，在没有相关法律法规来保障学前教育的顺利实施下，其未来令人担忧。据了解，价格主管部门经过成本调查后，幼儿园如果坚持原来的收费标准，他们也只能将调查结果公开，供家长参考，目前较多地区有着此类情况。
（三）公示不规范，收费标准参差不齐
目前全国各地区享受全额财政拨款的公办幼儿园比例极低，为了弥补经费缺口，一些幼儿园通过违反收费政策提高收费标准。根据有关规定，幼儿园必须公示各收费项目的标准，但实际情况是，在宣传内容中，有些项目公布其全部收费，有些只公布一些完全合理的收费。另外，在一些地区，幼儿园在免除教育政策一年后也没有及时更改费用，此类违规行为既加大了幼儿家庭的经济负担，也造成了严重的社会影响。
大部分地区上级部门都要求各幼儿园严格执行收费公示规定，并上报价格主管部门审核，对幼儿园办园性质、收费标准及项目等进行公示，然而但大部分幼儿园公示的价格内容，均未报经价格主管部门审核，内容和形式也不规范。内容上，有的只公布一些合理的收费项目标准，有的根本不公示收费项目及标准。形式上，有的采取向家长发放缴费通知单的方式公布收费项目及标准;有的仅仅口头告知家长收费的项目和标准。相当一部分幼儿园没有长期固定的公示栏，公示位置也不符合规定，例如在园长办公室或幼儿园走廊中，家长们根本无法看到。此类种种公示不规范行为，给乱收费创造了有利条件。
（四）监管体系不完善，监管难度加大
“入园贵、乱收费”问题关乎人民群众的切身利益及我国学前教育的未来，已成为当前国家和社会迫切要求治愈的顽疾。学前教育是教育公平的起点，是整个教育过程公平的必要条件[2]。近年来，国家相继施行《幼儿园收费管理暂行办法》，政府因地制宜制定和落实相关政策和制度，逐步重视对幼儿园的收费监管问题，进而规范幼儿园的收费行为。但目前国家、省、市各级价格主管部门对学前教育收费的监管力度还不够，年度开展的教育收费专项检查均未将学前教育收费纳入重点检查范围。虽然近年来幼儿家长对学前教育收费的投诉较多，但实名举报的非常少，给价格监督检查部门带来了难度，这也是学前教育收费不规范行为逐年增长的原因之一。现行的《价格违法行为行政处罰规定》第9条针对执行政府指导价、政府定价的经营者的价格违法行为给予处罚，然而对执行市场调节价的经营者并无约束力，价格主管部门缺少对于幼儿园乱收费问题的处罚依据，不完善的监管体系无形中大大增加了监管难度。
三、加强幼儿园收费管理的对策
（一）完善成本分担制度，加大政府财政投入
将我国对学前教育的投入与DECD成员国及“金砖四国”其他三国进行比较后会发现，我国对学前教育的财政投入只占GDP的一小部分，经费短缺依旧是目前制约学前教育发展的主要瓶劲，构建合理的成本分担机制迫在眉睫。学前教育的性质与九年义务教育相似，其正外部性特征明显，因此，政府必须在在学前教育成本分摊中发挥重要作用，提高分摊比例。解决当前“入园难，入园贵”难题，仍需完善成本分担，明确政府责任，加大财政投入比例。鉴于幼儿园收费管理中存在的突出问题，政府应依法进行规范，既然政府允许民办幼儿园开设，应当对其投入进行相应的管理监督，特别是收费方面，杜绝天价幼儿园的出现。公办幼儿园没房没户口很难入学，但是一线城市的外来务工人员较多，子女上学问题成了老大难，政府应将这一因素考虑在内，切实解决人民群众负担。对于经济发展落后地区，各级政府在学前教育成本分担上应承担更多的责任，甚至可以完全承担学前教育成本，将学前教育纳入义务教育范畴。
《国务院关于发展学前教育的若干意见》提出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育;必须坚持政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性。”[3]从中可以看出，政府、家庭和社会三部分力量组成了学前教育成本分担的主体，政府是学前教育成本分担中的最重要的部分。当今“入园难，入园贵”问题是长期以来政府对学前教育财政投入严重不足的集中体现，因此，增加政府财政投入，大力发展优质普惠性幼儿园才是解决问题的根本途径。
（二）健全相关法律法规，合理制定收费标准
目前全国各地普遍出现的幼儿园高收费问题，由于缺乏具体可实施的高层次法律法规，有关部门也没有管理实权，因此幼儿园的行政工作尚未落实到位。应建立严格规范的法律法规及收费管理制度，尽早将学前教育纳入义务教育范围内，全面实施《学前教育法》以推动其实现。首先，国家应制定并出台相关法律，强制政府对学前教育进行财政拨款，确保每个适龄儿童，尤其是低收入家庭的孩子都能进入幼儿园内学习。其次，要制定全国统一的学前教育收费管理规定条例。收费政策应与《幼儿园管理条例》相匹配，进而达到定价形式、定价范围、项目名称的相统一的目的。可以借鉴义务教育收费方式来规范幼儿园收费，实行幼儿园收费“一费制”。最后，合理制定收费标准， 建立教育成本的合理分担机制，同一地区学前教育的收费标准若高低悬殊过大，这在一定程度上定会扰乱社会经济秩序。教育、财政、价格等相关部门应考虑各地区经济社会发展水平、居民平均收入水平、当地的物价水平、办园成本和群众承受能力等因素，按照非义务教育阶段家庭合理分担教育成本的原则，制定出各地区合理差异范围内的收费标准，以规范学前教育收费管理。
（三）收费成本透明化，及时公式各项收费 根据《幼儿园收费管理暂行办法实施细则》规定，价格主管部门有权对幼儿园收费标准进行成本调查。通过向社会公示成本调查结果、举办幼儿家长听证会等方式听取群众意见，从而促进幼儿园收费合理、规范化。幼儿园在招生信息中，应明确幼兒园的办园性质、收费项目和收费标准以及对特殊家庭幼儿的优惠政策。成本信息的公布可以促使幼儿园本身产生一种压力和固有约束以降低成本，自立项目乱收费行为通过公式“合法化”，使政府对学前教育服务收费管制自动达到一种合意的结果[4]。具体来说，在园内设立的公示牌内容及规格根据实际情况进行动态管理，如有损坏或字迹不清晰的，应及时更换或调整。除了按照标准收取的保教费之外，剩余代办费、伙食费、疫苗费等用于幼儿个人的费用，遵照“随时发生、随时收取、多退少补及时结算、按时公布”原则执行，并在学期末向幼儿家长报告学期整体收费情况，以便家长核实实际收费与规定标准收费是否一致。
（四）健全政府监管体系，提高社会监督效率
目前对于幼儿园的收费监管是按照《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》来实施的。健全政府监管体系，首先，应设立专门的价格监督审核部门，用于各幼儿园收费的核查，向社会及时反馈。另外，收费监管部门应在科学评估办园成本的基础上进行合理定价。最后，加强执法，增加违法成本，对出现违反收费规定的幼儿园，除了采取经济处罚外，还应对幼儿园招生、园所定级方面给予适当惩罚，在违法成本持续提高的情况下，幼儿园乱收费问题必会“不攻自破”。
各级价格主管部门要进一步畅通社会监督渠道，全面使用微信、微博等网络形式进行举报，提高社会监督效率。对违反相关规定的违法行为，根据《中华人民共和国价格法》《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规以及有关规定进行严格查处。加强幼儿园收费监督检查，将幼儿园收费作为国家整改乱收费和年度教育收费专项检查的重点内容之一，加强幼儿园收费许可证的年度审核及检查，对违规者不予核发许可证。各地物价部门，教育部门及财政部门联手，对幼儿园不合法的违规收费、定价行为以及信息公开公示行为进行监督检查，使幼儿园教育市场环境规范化，保障幼儿园收费定价制度的顺利运行，使违法收费问题无处藏身。
参考文献：
[1] 周翠彬.论学前教育公平的立法保障[J].湖北第二师范学院学报，2009，（5）：75-77.
[2] 赵海利.学前教育成本分担：文献分析的视角[J].教育发展研究，2011，（24）：14-18.
[3] 国务院.关于当前发展学前教育的若干意见（国发[2010]41号）[Z].中国政府网，2010-11-24.
[4] 曾娅琴.价格还是质量：幼儿园收费管制中的两难选择[J].现代教育管理，2010，（12）：34-36.
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