网约车法律制度的合宪性审查
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摘 要：自从网约车进入中国，人们的出行方式和市场经济都受到巨大冲击，随即陆续出台了规制这一新生事物的中央与地方的各类法律文件。北京市出台的《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》早在征求意见之时，就引起了社会各界的广泛关注。该细则作为地方性法规，存在立法依据不充足之嫌及部分内容违反法律基本原则的瑕疵。反思其中问题，应通过强化文件立法依据、完善监管模式等途径，寻求更加规范的网约车市场秩序。
关键词：网约车;立法权限;合宪性审查;法律原则
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2019）04-0104-03
随着社会经济的高速发展和人们需求的日益攀升，传统出行方式受到一定冲击，新兴之物——网约车应运而生。网约车的出现，为人们提供了全新的出行方式。为了规范乱象丛生的网约车市场，全国部分城市先后颁布关于网约车的规制文件，有关法律问题却在学界饱受争议。
党的十九大报告中指出“加强宪法实施和监督，推進合宪性审查工作”。党创造性地提出了“合宪性审查”的概念，标志着作为国家根本大法的宪法在如今法制建设中的作用愈发明显，其实践意义也大大增强。
本文以北京市的《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下简称《实施细则》）为例，对网约车法律文件的合宪性进行讨论，探求其合法与否的根本。
一、北京市网约车《实施细则》出台背景
网约车，是指乘客通过互联网平台公司提供的智能应用手机软件，预约车辆实现点到点运输服务的出行方式[1]。与传统的出租车行业相比，网约车服务模型集成并收集了闲置私家车的信息，从而加以整合利用。它为人们的出行提供了极大的便利，降低了出行成本，提高了出行效率。据调查数据显示，目前仅在滴滴出行上的注册用户就超过两亿，网约车同时在数百个城市里开展业务。
面对发展如此迅猛的新兴之物，它经历了从疯狂生长到全面抑制再到有限合法化的发展过程。2016年7月，国务院颁布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。为响应号召，2016年11月1日，中央七部委联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。北京市在向社会公开征求意见后，出台了关于网约车的《实施细则》。关于《实施细则》的部分内容，如“京人京车”的规定，各行各业都议论纷纷。本文旨在对其进行最基础也是最根本的审查——合宪性审查，来讨论这份《实施细则》在法律层面上是否真正合法。
二、关于合宪性审查
（一）合宪性审查的基本概念
合宪性审查一词最早源于德国，当时的主要含义是审查法律等规范是否与宪法相抵触[2]。宪法审查最初是在1803年的美国马布里诉麦迪逊一案中确立的，后来在1920年奥地利宪法中得到了发展。现代意义上的合宪性审查，即特定主体根据宪法，依循一定模式、规则和程序对立法、行政、党政行为及其他特定行为进行审查并做出合宪性判断[3]。其主要目的是为了维护宪法的权威性和国家的法制统一。
在学界，通常将合宪性审查与合法性审查相提并论，两者并非完全对立，但却也不尽相同。两者都强调对法律进行审查，但合法性审查在一定程度上更强调下位法是否符合上位法的规范，宪法在其中起基础性作用。而合宪性是强调审查一切法律规范的依据是宪法，宪法在其中起统领、决定作用。本文旨在对合宪性审查进行讨论。
（二）合宪性审查的依据及内容
合宪性审查，对其最直观的理解就是“审查法律文件是否合乎宪法”，关于“是否合乎宪法”，可以从两方面来考量。一是法律文件是否合乎宪法典。但在现实层面上，宪法典的条文少而内涵深，因此合宪性审查不能仅停留在宪法典的法律条文上，还要对其内涵进行深挖。二是审查法律文件是否符合宪法精神。能体现宪法精神的即为宪法性法律，是由全国人民代表大会及其常务委员会制定完成的各类法律规范。解决了“依什么查”的问题，还应探讨“查什么”。一份法律文件可被分为两部分，即立法文件自身及其内容。审查程序也可以分为两步。第一，审查立法文件自身是否合法。在这个层面上，意旨暂时摒弃文件内容，仅对文件本身的合法性进行探讨。第二，便是审查立法文件的具体内容。
三、对北京市网约车《实施细则》的合宪性审查
（一）对《实施细则》文件本身的审查
在北京市网约车《实施细则》的第1条，就开宗明义地提到其是根据《暂行办法》《指导意见》等法律法规制定而成。而在《实施细则》中，被议论纷纷的“京人京车”的规定，分别在《暂行办法》的第13条、第14条有所授权。故对《实施细则》的立法基础审查时，应先对其相关的授权文件进行审查。回到《暂行办法》本身，它是由七部委联合发布的部门规章，寻找它的立法依据，《宪法》中对部门规章的权限没有具体规定，但在《立法法》第80条对其有明确的限定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”由此可见，部门规章的性质仅仅是执行性立法，而无创设授权性立法条款的权利，且《暂行办法》本身是不具有国务院行政法规、决定和命令的依据的。有人将国务院的《指导意见》作为其法律依据，其由国务院发布，在《立法法》第65条中，也并未对行政法规制定授权性规范的权利做出禁止性限制。笔者认为此观点欠妥，通过浏览《指导意见》即可发现，《指导意见》显然更多地侧重指导性的“宣示”和“促进”价值[4]，欠缺行政法规、决定或命令应有的刚性，同时它也并非是《立法法》上正式的法律渊源，将其作为法律依据实在过于牵强。
虽缺乏一定的直接授权立法基础，但也不能完全认为《实施细则》就是无源之水，无本之木。在《立法法》的第73条对地方性法规可以做出决定的事项进行了规定：“（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项;（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”。该《实施细则》确属于地方性的具体行政管理事项，也是为执行部分相关法律如《行政许可法》制定而成的。另一方面，在《行政许可法》的第15条规定了地方性法规可设置行政许可：“尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。”结合网约车最初的疯狂生长且缺少正式法律依据的现实情况，基于管理和正常市场秩序的维护，确有对其立即设置行政许可的需要。 综上，对于《实施细则》文件本身的合宪性审查，可得出“文件基本具备正当立法基础”的结论。
（二）对《实施细则》文件内容的审查
对于合宪性审查的主体、程序等问题，学界众说纷纭，目前尚无明确的结论。就本文而言，旨通过其中一些基本原则对争议问题进行讨论。
1.平等原则
平等原则即是指规范的制定必须保证同等情况下同等对待，只有具有正当依据的、能够获得合理论证的时候才可区别对待[4]。笔者认为，从总体上讲，其是违背公平原则的，主要从下面三个角度进行考虑：第一，对北京户口和外来人口的区别对待。《实施细则》第8条明确规定，在本市申请《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员，应当具有本市户籍。显而易见，这是对北京司机与非北京司机在网约车驾驶员的准入上进行了区别对待，用北京户口的屏障将外来人口挡在了就业的门外。第二，对不同型号车辆的区别对待。在《实施细则》第9条第二款规定：“5座三厢小客车车辆轴距不小于2650毫米（含新能源车），排气量不小于18升;7座乘用车排气量不小于20升，轴距不小于3000毫米。”对于此规定，多数人认为此举是提高了网约车的准入门槛，对于不同收入的司机又进行了一次划分，这是对车辆轴距排量不够标准的司机的不公。笔者赞同这种看法。《宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”在《物权法》第39条中指出：“所有权人对自己的动产或者不动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”即意味着，公民有权利用自己的汽车依法获得收益，而人为地提高准入门槛，是对不同收入阶层司机的汽车所有权的一种限制，故其有悖于公平原則。第三，对网约车与传统出租车的区别对待。《实施细则》第16条规定网约车行驶里程达到60万千米时便要强制报废。行驶里程未达到60万千米但使用年限达到8年时，要退出网约车运营。在第9条第6款又规定网约车的使用性质登记为“预约客运”，这即是表示网约车会受到同出租车一样的规范的约束，如定期缴纳相关费用等。但在报废年限上，《机动车强制报废规定》要求：小、微型出租客运汽车使用8年、中型使用10年、大型使用12年便需强制报废，对传统出租车并未规定具体行驶里程的报废标准，这是对两者进行了区别限制。如此规定，在传统出租车行业里，可能导致里程数未达标的问题车辆上路运营，使经营者尽量减少购置和保养车辆的投入，从而会使传统出租车的安全性能大大降低。
2.法律保留原则
法律保留原则是指，国家要限制公民的基本权利，只能通过制定法律的方式来实现。此即意味着，法律位阶以下的规范性文件无权对公民的基本权利进行限制。公民的基本权利是由宪法赋予的，是宪法对公民的一种庄重承诺，若未通过法律方式和正当程序，是无法对公民基本权利构成限制或剥夺的，这也是保障基本人权的基础。笔者认为，在此《实施细则》中，有侵犯公民基本权利之倾向。首先，在《宪法》第33条中，规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。这意味着任何公民，不论种族、性别、职业、家庭出身、教育程度、财产状况和居住期限如何差异，都平等享有宪法和法律规定的权利，他们也都平等地履行宪法和法律规定的义务。在其第42条明确规定，中华人民共和国的公民有劳动的权利和义务。根据其表述，公民劳动权的基本内涵是，公民有通过自己的劳动谋生、获得报酬和发展自我的权利。这里的劳动应当指体力、智力等各种劳动，理应包括经营管理和营业活动[5]。其次，如《行政许可法》第15条所述，“地方性法规规定的行政许可不得限制其他地区的个人或企业在该地区从事生产经营和服务，不得限制其他地区的商品进入区域市场。”《劳动法》第3条明确规定，工人有权进行平等就业。显然，用户籍作为准入门槛，明显是对北京外来人口的法定基本权利——劳动权的侵犯。
同时，在《实施细则》第9条中，规定申请办理《网络预约出租汽车运输证》的车辆，应当具有本市号牌。车辆属于驾驶员的私有财产，关于私有财产，宪法仅在第13条有较粗略的规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，而在《物权法》第39条中明确提出：“所有权人对自己的动产或者不动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。此处所谓的“收益权”，除了指所有权人或用益物权人直接享用财产的使用价值以外，还包括运用财产获得生产收益、投资收益或经营收益等[5]。故车辆所有权人有权利用自己的车辆，从事营业活动，从而获取收益。而车辆需为本市车牌的规定，则限制了非本市的驾驶员利用车辆获取收益的权利。
3.比例原则
比例原则是指在行政活动中行政主体行驶自由裁量权时，行政主体实施行政行为时应当兼顾目标实现和保护相对人的利益，应选择对其基本权利侵害最小的方式。法律限制基本权利的手段应当满足妥当性、必要性、手段与目的衡平性的要求[6]。对此原则，主要从“京人京车”和“车辆轴距及排气量”的规定进行分析。
首先从行政管理角度来看关于“京人京车”的规定。据国家统计局数据显示，截至2015年，北京市常住人口就已经达到了2170.50万，这是一个相当庞大的数字，而常住外来人口占到了37.9%。大量外来人口的涌入，必然会给本市人民的生活工作学习等方面带来巨大压力，对于政府管理来说，无疑也是极具难度的，故北京在很多制度上都设置了户籍藩篱，以便进行行政管理和社会治安管理，保证稳定的公共秩序。必须承认，其具有一定的合理性和必要性。但是，结合北京户籍制度的现实取得，这种制度的合理性便值得人深思。以投资取得北京户口的方式为例，根据《北京市促进私营个体经济发展条例》的规定，私营企业可以办理进京户口，这个办法以私营企业主的纳税额、在京经营时间等为标准，若想取得北京市户籍，保守估计其年营业额应达到800多万人民币，数据显示，2013年全北京仅有13名私营业主达到了该标准。这种户籍藩篱此时便成为绝大多数人无法跨越的“鸿沟”。对饱受质疑的“京人京车”的规定，北京交通委曾经回应如下：疏解非首都功能、严控人口规模和治理交通拥堵。此时便面临行政行为与公民基本权利的平衡问题。逐条对该行政行为背后的目的进行分析：网约车确实不是首都功能，但交通出行却是与个人和社会都紧密相关的，通过“一刀切”的户籍制度是否就能达到疏解的目的呢？其次，网约车司机确实是新兴职业，但是否所有非北京户口的公民都会加入网约车司机的行列？严控人口规模实在无从说起。最后关于治理交通拥堵，交通拥堵是道路规划不合理、车的数量过多等综合性原因导致的，难道八百多万的外来人口都拥有机动车？再进一步讲，难道外来人口无法成为网约车司机，他们就不开车了吗？交通压力便会就此缓和？交通拥堵与其并无实质逻辑关系。 由此分析可得，在寻求行政行为与公民基本权利的平衡中，“京人京车”的制度将北京户口与非北京户口的公民进行了划分，欠缺必要性和合理性，其并未对公共利益与行政管理带来直接益处，也无法从根本上达成行政行为的任务和目的，反而是对公民的基本权利——勞动权和财产权构成极大的限制，故其规定违反了比例原则。
其次，再对车辆“轴距及排气量”规定进行讨论。根据轴距的长短，汽车一般可分为微型车、小型车、紧凑型车、中型车、中大型车以及豪华车。据《实施细则》的规定，紧凑型以上的车型方能满足网约车的准入条件。扩及社会层面的讨论，北京市交通委运输局副局长马瑞表示，与征求意见稿相比，在车辆的轴距和排量标准上都有所下降，跟传统的巡游车（出租车）接近，但是又高于传统的巡游车（出租车），这样会为两个行业融合发展打下基础。从该发言可以看出，对于网约车而言，由于其自身的特性，使其与传统的出租车行业不尽相同，针对网约车“点对点”“定制”的服务特点，应将其服务人群定位于中高端人群，既然是服务于中高端人群，自然网约车应在车辆的配置上、舒适度和安全度等方面比传统出租车有着更高的要求。从此定位出发，对于网约车有着更高的准入要求并不是毫无道理的，且据调查显示，目前紧凑车车型为市场购置的主力车型，意味着绝大多数车辆还是能够加入网约车行列的。若不对其轴距排量问题进行标准限制，不排除有人将废旧车辆、问题车辆拿出来进行网约车营运，这将给乘客和公共交通安全带来极大的隐患。基于网约车特殊的服务机制，此规定既满足了相对人即乘客的需求，同时也兼顾了市场上大部分车主的利益，它在行政目的和保护公民权利之间做了较好的平衡，是基本符合比例原则的。
据此可得，对于《实施细则》中争议较大的内容，有部分规定基本通过合宪性审查，但仍有违反基本原则，尚待完善和补充的内容。
四、关于地方网约车立法的建议
第一，由国务院正式颁布关于网约车的行政法规。前文已经讨论，由七部委联合发布的《暂行办法》，其授权性的法律规范尚存争议，而《指导意见》又缺乏刚性，因此若国务院能出台正式的行政法规，既能够改变“规章治国”的现象，使行政管理更具规范化、法制化，还能使地方性立法做到“有法可依”，从而促进国家法制的和谐统一。
第二，调整准入机制，降低准入标准。《实施细则》中“京人京车”的规定让很多人望而生畏。面对“互联网+”时代给城市管理者提出的新问题，应结合“互联网+”时代的特点，融入创新理念，采取鼓励创新的手段进行良性的引导[7]。作为市场需求而生的产物，理应由市场来调节。政府不应设置过多的行政许可来干预，反而应该适当降低准入门槛，由市场即消费者的需求，来营造市场竞争的环境，从而决定优胜劣汰，更好地为市场服务。但是另一方面，降低准入标准并不意味着“零门槛”，政府仍然应对网约车的安全、品质等问题设定最低标准，从而保证消费者的权益。
第三，监管方面实行混合管理模式。网约车在中国的发展时间很短，而在国外其机制已经发展得比较成熟，因此可以借鉴国外的“政+企”监管模式。“政+企”监管模式是指“政府管平台，平台管车辆”[8]的监管模式。即由政府制定相关监管规则并且管理平台，而平台负责具体执行，监督管理司机及车辆。另一方面，政府对其最低准入标准等问题进行限制，同时在日常生活中定期或不定期地对车辆的运营进行监督，真正做到“轻准入重监管”，最大限度地实现网约车市场的发展，促进市场繁荣。
五、结语
网约车的出现，开辟了新兴市场，更好地满足了人们的需求。各种法律文件在对其进行规范和限制的同时，应谨遵法律的基本原则，不逾越法律划定的界限。网约车活跃在中国市场不过数年，随着它的发展，想通过“一刀切”的方式去根本解决问题是不切实际的，只有根据实际情况的发展灵活调整才是长久之道。从它的发展过程来看，我们有理由相信，关于这新兴之物的法律规范将会愈加完善。
参考文献：
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[6]陈慈阳.宪法学[M].台北：元照出版有限公司，2004.
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