行政管理视角下的长江“净化”阻碍和政策建议

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　　【摘   要】 随着长江经济带沿线城市经济的迅猛发展，环境污染问题也越来越突出，党的十九大提出的全面贯彻关于生态文明和美丽中国建设的新时代发展理念，将防治船舶流动污染摆在了整个国家生态文明建设的重要位置，本文将以三峡库区为例，从全面了解三峡库区船舶流动污染现状出发，针对现阶段三峡库区船舶流动污染治理存在的问题，从行政综合治理方面提出治理对策，推进我国内河流域的治污减排工作。
　　【关键词】 流动污染;行政治理;三峡库区
　　[Abstract]  With the rapid development of urban economy along the Yangtze river economic belt， the problem of environmental pollution is becoming increasingly serious. The 19th national congress of the communist party of China put forward the new era development concept of comprehensively implementing ecological civilization and building a beautiful China. And preventing pollution of ship has been placed in an important position in the ecological civilization construction of the whole country. This paper will with the three gorges reservoir as an example， from a comprehensive understanding of situation of flow pollution in this area. In view of the three gorges reservoir flow pollution control problems， and put forward countermeasures from comprehensive administration respect to promote the reduction of the pollution treatment of inland river in China.
　　[Keywords] flow pollution; administration; three gorges reservoir
　　1  三峡库区概况
　　三峡库区位于长江上游下段，受三峡大坝建设回水淹没地区的19个县市为库区范围，是长江上游主要的生态脆弱区。三峡库区地形复杂，河谷平坝，丘陵，山地错综复杂。同时由于同时三峡大坝和葛洲坝的存在，使得在一定程度上阻碍了水流速度为水污染自行消化带来困难。
　　通航量的巨大和不断地增长趋势给三峡库区水污染治理带来了更大压力，2017年三峡库区长江干线上货物吞吐量23856万吨，库区内船舶平均靠港时间为3～4天，三峡大坝和葛洲坝通过两分别达到1.38亿和1.4亿吨。
　　正是基于三峡库区特殊的地理水文环境以及通航货运需求量的巨大，导致该地区及长江段邻近水域产生了无法忽视的流动污染，相关部门也在大力开展整治库区船舶污染问题但目前来看收效甚微。
　　2  现有污染治理政策收效甚微的原因
　　2.1  资金、技术补贴政策脱离实际
　　目前，在三峡库区段，对污染的处理方式一是船上储存，岸上集中处理，二是通过安装排污设备，直接在船上对垃圾和污染进行消化。但是由于排污设备支持资金投入少，大部分船舶选择直接将垃圾和废物排入水体，造成污染。在船舶动力方面，LNG动力船舶和岸电系统的建设也存在技术不成熟，大规模铺开建设资金不足等问题。
　　2.2  管理战略未能制度化
　　在实地调查中发现，库区内因为化工污染严重，在水体和大气污染治理的相关规定中，尚未针对库区内的船舶流动污染治理制定一个合理的，长效的治理机制，导致库区内的船舶流动污染治理时面临污染物接收不畅，处理水平和纳污能力不高等问题。
　　2.3  行政管辖冲突
　　由于库区航段涉及很多地区，包括重庆，宜昌等地区，管理执法存在一定难度，各航段的治理和管控都是不同的标准，其不同库区段对于船舶流动污染防治的方针，标准均存在差异，区域间“各自为政”使得船舶污染防治问题得不到一个协调处理。是否需要设立统一标准也是摆在各地区船舶防污治理的一个重大难题。
　　2.4  行政监管困难重重
　　由于在2019年全面扩充实施船舶排放控制区，监管范围扩展到离岸12海里，海事部门登船随机检测越发困难。受监测水平和管理水平有限的影响，管理部门无法精确定位污染船舶和及时的对其所产生的污染进行监管，无法实现“污染前全面预防”，却直接转变为“污染后赔偿”，导致三峡库区在推广新的污染治理模式时遭遇了重重困难。船舶污染物排放监管，船舶污染物偷排、乱排行为，船舶污染物的处理，开展专项整治行动均受到了一定限制。
　　3  三峡库区船舶流动污染行政治理对策
　　3.1  推进行政政策科学化和客观化进程
　　在全面推进港口建设岸电工程的背景下，推进实现船舶清洁化，港口绿色化，大气监测和油污水处置专业化，污染治理制度化。为其打赢船舶污染攻坚战奠定了坚实基础，其主要采取调整船舶运力结构，编制下发建设方案，建设港口船舶绿色排放试验区的方式，从制度到实施，构成了一个完整的治理链条，其中以秭归茅坪镇在2015年试点的“以电代油”的岸电工程，对于三峡库区的船舶污染治理和我国内河流域的船舶污染防治具有积极意义和借鉴意义。
　　3.2  战略管理眼光长远化
　　库区内船舶污染治理是一个长期的过程，需要用战略眼光认真考虑其未来发展形态，并且针对不同阶段制定每个阶段的治理重点，统筹推进治理过程。在分析未来污染发展方向时，要综合考虑政策導向、行政立法、通航趋势、资金指标、科技成果、技术应用等诸多因素，谋划未来五年以上的发展计划，并将其与相关法律条文融合，形成有针对性的，适用面广的制度性指导建议。针对目前的各种技术难题，对于没有的或者无法引进的技术条件，要积极联系和组织科研工作者进行创造，以适应未来可能的发展环境，坚持淘汰一代、生产一代，研发一代的科技领先战略思维，破除行政体制特有的“滞后性”的束缚，用长远的战略眼光看待污染治理工作。
　　3.3  打破行政管辖壁垒
　　在现代科层制普遍应用于行政单位的大背景下，科层制难题自然也就不可避免的产生于日常的管理工作中，其中也包括在污染的长效治理方面也存在科层制难题。各个下属部门隶属于不同的上级部门，每个部门所分管的工作只需要对上级部门负责，对于同级的其他部门则毫不关心。然而，对于长江水污染治理这一特殊情况，绝不是各个海事局或通航管理局哪一家能够独立解决的。这就需要各个部门之间建立长期的合作和沟通交流机制，共同分享所辖水域的污染情况和治理举措，尽可能多的开展联合致力研究或者联合执法调查，部门与部门之间要在联合工作中建立起充分的信任。最后再根据实际治理需求，进行大部门制改革，将涉及的部门和机构纳入大部，打破管辖的壁垒进行综合整治。
　　3.4  建立技术化综合行政监管体系
　　库区应加强船舶排放监管能力建设，加快船舶排放监测技术研发应用。目前，除现场登船抽查外，国际主要试行采用遥测技术对船舶排放进行监管，但其对遥测设备的响应速度、对不同船只的区分能力以及检测的灵敏度等都有很高的要求。因此，加大监管的覆盖面积，三峡库区船舶污染管理部门应研究开展船舶排放在线监控技术，实现船舶排放的实时远程在线监控，弥补现有的GPS船舶定位的不足。
　　参考文献：
　　[1] 李 循.三峡库区经济增长与生态环境协调性研究——以         万州区为例[D].重庆：西南大学，2014.
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