依法治校视角下高职院校治理能力探析

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　　[摘要]依法治校不仅是高等教育加速发展、强化改革、推动制度建设、提高办学水平的核心要点，更是依法治国方针的重要部分。高职院校只有深入学习贯彻《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和党的十九大报告精神，牢固树立依法治校理念，完善学校内部治理结构，建立健全管理制度，才能提升学校办学水平。文章结合《决定》和党的十九大报告精神，阐述了推进依法治校的意义，分析了当前现状及存在的问题，并就依法治校的推进及高职院校办学水平的提升提出了具体措施。
　　[关键词]高职院校 依法治校  治理能力
　　[作者简介]许跃（1973- ），男，吉林松原人，吉林工业职业技术学院，副教授，硕士。（吉林 吉林 132013）
　　[课题项目]本文系国家社会科学基金“十三五”规划2016年度教育学一般课题“新起点下职业院校协同管理机制与平台开发研究”（项目编号：BJA160060，项目主持人：邢晖）、2018年吉林省教育厅科学研究项目资助“新形势下高职思想政治工作协同创新育人机制研究”（思政专项）（项目编号：JJKH20180542SZ）和2018年吉林省教育厅科学研究项目资助“高职院校毕业生就业见习、实习基地建设及校企合作模式研究”（就业专项）（项目编号：JJKH20180544SK）的阶段性研究成果。
　　[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）06-0033-05
　　全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，通过了指导全面推进依法治国的纲领性文件《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对在高职院校推进依法治校具有巨大的指导意义。《决定》和党的十九大报告精神，为高职院校推进依法治校、提升办学水平指明了道路。
　　一、依法治校对提升高职院校治理能力意义重大
　　党的十九大报告明确指出，要“建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。党的十八届四中全会明确强调，要“推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容”。依法治国要求高职院校实施依法治校，促使高职院校依法办学、办公，推进管理方式升级，完善依法治校的相关规章制度，提升高职院校育人水平。
　　1.新时代教育思想的贯彻落实需要依法治校。党的十九大报告明确指出，“必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”推进依法治校，不仅有利于确立及完善大学章程，贯彻及落实党的十九大新思想、新战略、新要求，也有利于解决教育改革和发展中出现的问题及矛盾，规范办学，提升管理服务水平。
　　2.学校及师生切身权益的维护需要依法治校。平衡和调节校园内各种利益关系、维护师生的合法权益，是依法治校的一项重要功能。在新时代市场经济快速发展的条件下，伴随着办学体制、招生就业体制、教育投资体制、学校内部管理体制等全面改革，學校对于外部和内部都会形成各种利益关系。只有依法治校，才能充分发挥相关法律的特有调节功能，从根本上协调平衡这些利益关系，保障维护学校及师生的切身权益。全面深入推行依法治校，不仅能够有效增强对学校和师生的法律保护，还能调动学校各方面的积极主动性，传播法治观念，提升法治意识。通过法治观念和途径举办学校活动，既能提升高校教育教学的法治管理水平及法治管理意识，又能充分维护学校和师生的切身权益，更能确保教育事业的健康发展。
　　3.扩大办学自主权需要依法治校。运用法治手段使高职院校的管理机制合理运转且成为常态，是依法治校的必然要求。高职院校依法治校的要求可体现为依法自主办学、严格规范自身管控、自觉依法受内外部监督。高职院校依法治校重点突出依法规范自身行为，依法处理同各主体的关系，依法维护办学自主权。扩大办学自主权的实质是责任回归，将办学的责任回归到学校。责任回归必然增强学校的责任感，提升机遇意识，激发高职院校发展的内部活力。
　　4.加快现代职业教育发展需要依法治校。《决定》指出，加快发展现代职业教育，是党中央、国务院做出的重大战略部署，对于深入实施创新驱动发展战略，创造更大的人才红利，加快转方式、调结构、促升级具有重要意义。依法治校可优化学校的管理结构，提升学校的管理水平，促进教学的有效开展。依法治校所确立的规章制度，明确了高职院校的发展方向，也让高职院校在各项工作开展中有法可依，有助于培养更多的职业技能人才，加快现代职业教育发展。
　　二、依法治校视角下高职院校治理能力现状
　　自2003年颁布《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》以来，在全方位贯彻落实教育法律法规的前提下，依法落实办学自主权、依法管理学校事务工作成为一种理念。伴随着这种理念的深入，依法治校在高职院校开展过程中可分为两个阶段，即自发阶段和自觉阶段。自发阶段是指将依法治国进行普及和规范，把高职院校的各项工作与依法治国规范重合。自觉阶段是指高职院校在国家教育有关法律及相关文件和《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》指导下，逐渐在办学理念、办学道路、普法宣传、制度建设、教职工权益维护等方面开始有计划地推行实施依法治校。虽然取得了一些成效，但目前依法治校的现状仍不理想，主要体现在以下三点：
　　1.重视理论学习，轻视实践过程。随着依法治校在推行过程中的不断深入，高职院校的管理者及广大师生对依法治校理念的认可有了一定的提高，依法治校工作在高职院校取得一定的进展，充实和完善了依法治校理论，同时产生了一些依法治校工作好的经验、思路及方法。整体上来说，理论层面研究较多，不能将法治理念及依法管理意识自觉地融入实践过程中。
　　2.重视补救措施，轻视预防手段。推进依法治校，不仅有助于提高学校依法处理关系的能力和全校师生的法律素质，还有助于形成良好的育人环境，符合法治精神，维护师生的合法权益。事实上，高职院校管理者在处理事件过程中对可能的结果无法预判，依靠经验论的行政处理方式，往往使事态严重，最后诉诸法律。如果真正将依法治校推进到位，从法律角度事前充分认识各种结果的利弊，就会极大地减少类似情况的发生。 　　3.重视实体，轻视程序。一直以来，实体与程序的优先论争辩已久，受传统观念影响，我国很多执法领域或多或少地存在“重实体，轻程序”的弊病，只注重结果而不考虑过程。在法治观念中，实体同程序、内容及形式必须并重同行。在一些高职院校内部，管理者往往对程序没有正确的认识，当程序与事务管理相互影响时，以结果为由规避程序约束。
　　三、依法治校视角下高职院校治理存在的问题
　　1980年以来，我国陆续出台了《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》等多项关于教育的重要法律法规，尤其是1999年1月1日起实施的《中华人民共和国高等教育法》，更为高职院校依法治校提供了强有力依据，意味着我国高等教育法律体系已具雏形。但是，我国与教育相关的法制建设发展较晚，导致依法治校的整体水平存在一定的滞后，具体工作也存在以下问题：
　　1.高等教育法体制有待完善，校内制度不健全。目前我国针对高等教育的法律法规较少，不足以形成健全的高等教育法律体系，还不能完全适应我国高等教育管理现状，行政化色彩常常伴隨其中。同时，一些学校还存在与法律规章及精神不符的内部规章制度，侵害了师生的权益。目前与教育相关的法律法规中还有一些问题，如可执行性不强、原则性条款多、行政部门及学校颁布的规章制度同法律要求有出入，在适用对象、适用范围、调整手段及方法上不适宜地进行了扩大，影响了依法治校的推进。
　　2.高职院校管理人员法治观念淡薄，人治色彩明显。在我国普法计划实施的四五年里，伴随法制建设的推行深入，法律意识在我国公民中得到了很大的提升，但仍存在法制观念淡薄、政治意识不强、权力滥用等现象。部分师生对法律缺乏正确的认识，对待法律的意识与行动不一致，忽略了法律追求的核心价值，没有用正当、正确的手段来维护自身的合法权益，致使违法行为时有发生。管理模式行政化已在高职院校实行很久，导致“轻法治、重人治、管与被管”的定式思维仍存在于师生的潜意识中，人治色彩浓郁，个别存在“人治”顶替“法治”等有悖法律轨迹的现象，阻碍了依法治校的推进过程。
　　3.监督机制不健全，有效监督力度不够。由于监督机制的不健全，有效的法治监督力度不够，致使高职院校依法治校监督过程中出现监督主体责任不明确、标准不清晰、分工不清楚、权威性不足、体系残缺、程序形式化严重、以听取官方的汇报为监督方法而不能走进真实过程等现象，制约了法制监督作用的有效发挥。如果管理者在管理过程中没有受到有效的监督，主观性管理就会在管理过程中占据主导，随性行使管理权，影响依法治校的推进。
　　4.民主参与度有待加强。《中华人民共和国高等教育法》明确规定，要保障教职工能够参与到民主管理及监督中，通过以教师作为主要对象的教职工代表大会等形式，来维护好教职工的合法权益。然而，在真正的落实过程中，教代会及职代会起到的作用不明显。从目前高职院校的现状来看，部分学校存在校务公开透明度不够、个别事项没有争取教职工意见、小范围商讨大决策等现象，重要内容隐秘身后，常规工作进行公开。以上现象做法不够民主，民主参与度不够导致民主集中制得不到很好的落实，制约了高职院校的正常发展。
　　四、依法治校视角下提升高职院校治理能力的现实路径
　　1.全面加强法治教育，牢固树立法治理念。高校的法制教育水平，是衡量社会法治水平的一项重要标准，关系到我国未来总体的国民素质和依法治国方略的实施。《决定》指出“把法治教育纳入国民教育体系”。党的十九大报告提出“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。这对高校提出了把法治教育纳入教育教学的新要求。高校的根本任务是人才培养，培养社会主义事业建设者和接班人。高职院校是高等教育的一个类型，肩负着培养数以亿计高素质劳动者和技术技能人才的重任。高职院校应把法制教育摆在突出重要的地位，坚持立德树人，大力弘扬社会主义法治精神，树立民主法治、自由平等、公平正义的理念，营造知法遵法守法用法的良好氛围。第一，健全高职院校领导干部学法用法制度。要树立“以人为本、依法治校、民主管理、和谐推进”的治校理念，坚守法不授权不可为，带头学习法律法规，规范自身行为，提高依法能力，主动强调思维的定式要突出法治的理念、精神、原则和逻辑，强调各种措施、方式、方法的依法规定性，积极倡导实事求是、唯实唯真，坚持要求说话要有据、办事要有根、决策要有法律依据、规章制度要符合法律规定，注重用法律制度保护学校的合法权益，不断强化法治意识，不断促进法治意识转变为法治思维和法治方式，始终保持有效传导的正能量正效应，起到带头引领作用。第二，深入开展教职工的法制宣传教育。把法治教育纳入年度工作计划，增强教职工厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的工作氛围，引导教职工承担社会责任、家庭责任，履行教书育人、管理育人、服务育人职责，理性表达诉求和依法办事，形成教职工敬畏法律、信仰法律、遵守法律的法治生活方式，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。第三，深入开展学生的法制宣传教育。把法治教育纳入人才培养方案，优化法治课程，强化法制教育，充分利用现代多媒体技术，努力发挥各门课程各项活动的法治教育功能，把传授法律知识与培养法制观念结合起来，把专业教育与法制教育结合起来，把法治教育融入教育教学体系的全过程，增强学生的规则意识、程序意识、责任意识和诚信意识，增强学生的国家技术标准意识、行业技术规范意识、企业技术规程意识，把学生培养成为自觉践行社会主义法治的公民表率。
　　2.完善内部治理结构，保证各项工作健康开展。第一，依法治校是大学自我管理的法制化。高职院校的现代大学制度建设要充分考虑到高等性和职业性的有机融合，既要考虑教书育人、科学研究、服务社会、文化传承创新、国际交流与合作大学职能的发挥，又要考虑“产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”职业教育特性的体现，建设科学、合理、完善的内部治理结构。第二，突出大学章程，是高校治理体系的重要载体。以“立法”的方式确立章程在校内的“宪法性”地位，明确领导权力、行政权力、学术权力、教职工和学生的权利与义务，构建权力结构的有机统一整体。明确界定学校内外部关系，正确处理规模、质量、结构、效益的关系，正确体现各方“利益相关者”的权利和诉求，正确处理学校与政府、社会的关系，为实现章程的有效落实提供有力保障。第三，重视高职院校内部治理结构的基本制度。党委领导下的校长负责制是高职院校内部治理结构的基本制度，即党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与。要发挥好党委领导的核心作用、校长负责的关键作用、教授治学的根本作用、民主管理的保障作用、社会参与的桥梁作用，确保高职院校坚持正确的办学方向，有效行使行政权力，有效发挥学术权力，贯彻落实民主集中制，适应经济社会发展需求，从而保证各项工作的健康开展。第四，提升高职院校内部治理质量。政府主导、行业指导是提升高职院校内部治理质量的重要保证。高职院校隶属政府主管，贯彻落实党的教育方针、国家政策措施、依法治国方略，离不开政府主导。高职院校以服务经济社会发展为宗旨，以学生就业为导向，坚持专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、毕业证书与职业资格证书对接、职业教育与终身学习对接，离不开行业企业的支持，必须主动搭建与行业的对接机制，主动接受行业指导，采取组建职教集团，加入行业教学指导委员会，聘请企业专家参加校内学术委员会等方式，接受行业对专业建设、课程建设、实训条件建设和教学改革的建议与评价，形成依托行业办学的校内治理结构，推动产教融合校企合作的不断深入。 　　3.健全内部管理制度，促进各项工作规范高效。高职院校作为一种特殊的社会组织和学术共同体，承担着协调推进人力资源开发与技术进步，推动教育教学改革与产业转型升级衔接配套，推动强化校企协同育人的使命。需要建立体现法治精神、以人为本的内部管理制度体系，持续调动人的主动性、积极性和创造性，激发内生动力，实现制度效应的最大化，主要有以下几点。第一，坚持依据法律规定规范办学。高职院校处理校内外各项事务都要依据法律法规和规章制度，坚守价值取向，明确是非取向，规范权力取向，理性治校，守规矩、按规律、避风险，依据法律确立学院办学定位，完善办学功能，遵循相关法律，规范人事管理、教师管理、工会管理、财务管理、基本建设、安全管理、对外工作、大宗物资采购等各项工作。第二，坚持依据法律规定细化管理。制定的各项规章制度都要提出法律依据、规章依据、文件依据，健全完善包括党务、行政、教学、科研、师资、学生、人事、财务、后勤、安全等方面的岗位职责和管理制度，保证学校各项工作有章可循、有据可查、有规可依。按照對人、对岗、对事有机结合的原则，开展单项考核和综合考核相结合，以督导检查和经验交流相结合的工作方式，保证岗位责任制和规章制度的落实，使依法治校日常化、常态化、长期化，形成程序化、规则化，公开、公平、公正的工作格局。第三，推进党风廉政体系建设。实行法律顾问和校务公开制度，坚持各项评审条件、评审程序、评审现场公开。定岗定编、职称评定可邀请教职工代表全程观察，提高透明度和可信度。厉行勤俭节约，反对铺张浪费，贯彻落实“三重一大”决策制度实施办法，贯彻落实“八项”规定。坚持物资采购招标管理、固定资产的规范化管理。按照“阳光招生”要求，严格实行招生资格和计划、收费项目和标准、学生录取条件和录取结果“六公开”。学生学籍管理实现信息化、现代化、规范化。全面实施后勤基建维修项目审计决算制度。建立财政专项专人负责、项目论证答辩审核、项目验收多方会签制度。严格执行国家规定的会计制度和财务管理规定，本着“量入为出、严格预算、降低成本、提高效益”的原则，建立内审制度，严格规范财务预算、决算与执行分析，推行资金收支银行卡划拨制度，提高对资金使用的审核监管力度，积极化解财务风险，确保财务工作的依法运行。
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