行政审批局改革模式的实证研究
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[摘 要]行政审批局改革模式是深化行政审批制度改革的一种全新尝试，是加快政府职能转变的有益探索，是推进政府治理体制机制现代化的重大变革。党的十八大以来，辽阳从本市的经济发展实际出发，积极推进行政审批局模式改革，打造行政审批的“辽阳模式”，实现了改进政府公共治理和提高公共服务效能以及增进人民群众获得感的政府改革目标。
[关键词]行政审批;政府职能;服务型政府
[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2019）01-0031-06
行政审批制度改革是一场政府、市场和社会三者关系的深刻变革，是政府加快转变自身职能的自我革命。行政审批局改革模式是推进行政审批制度改革进入深水区的一种全新尝试，将打破长期困扰行政审批制度改革的体制、机制障碍，从根本上改变行政审批的内涵及运行机制，是创新现代政府治理模式，建设服务型政府的有效途径。2016年，辽阳市遵照国务院以及辽宁省关于深化行政审批制度改革的决策部署，结合本市的经济发展实际，积极推进行政审批制度改革，成立了辽阳市行政审批局。辽陽行政审批局改革模式，从切实增强人民群众的获得感出发，坚持以集中、高效、便民和廉洁为原则，创新了行政审批的体制与机制，使辽阳市行政审批制度改革取得了显著成效，受到了企业和群众的广泛好评。
一、行政审批局改革模式的合理性分析
行政审批局改革模式是通过设立行政审批局，将不同审批部门的多项审批权限集中转移到行政审批局，原则上由行政审批局统一行使已接受的所有审批权力，涉及到的原行政审批部门的工作人员一并转到行政审批局，重新组建自成一体的行政审批工作队伍。行政审批局改革模式实现了行政审批权的相对集中，有利于消除“条块分割”、“职责同构”的壁垒，建立起事权独立、权责明晰、相互协调的新型审批模式，使行政审批按照“精简、协调、规范、效能”的标准发展，以期行政审批达到便民、利企、高效的良性状态。通过行政审批局改革模式对行政审批制度改革的影响，可以分析行政审批局改革模式的合理性。
（一）实现审批模式的整体化转型
行政审批局改革模式为行政审批制度的整体化改革提供了一种新思路，有利于扭转行政审批制度改革离散割据的碎片化状态，实现审批模式的整体化转型。自2001年开始，我国就全面开始了以精简审批事项、规范审批流程为主要内容的行政审批制度改革。党的十八大之后，国务院以简政放权为“突破口”深化行政审批制度改革，在削减和下放审批事项方面做出了突出成绩，但距离简政放权和人民满意的目标还有一定差距。经过十余年的行政审批制度改革，改革已经进入到了深水区，有着诸多的体制机制层面的瓶颈障碍需要着力去突破，特别是行政审批制度离散割据的碎片化状态一直是导致行政审批制度改革难以取得预期成效的重要根源。行政审批制度改革一直是以削减行政审批事项为主要内容，下大力气取消和下放审批项目是历次改革的重点，但由于审批事项分属于不同的政府职能部门，审批权力既纵横交错又条块分割，审批标准既有重复又有冲突，在部门利益与执行走样的困扰下，行政审批制度改革的整体设计和有效落实机制难以取得成效，行政审批制度改革的碎片化态势使审批事项的“减”与“放”始终落实不到位。行政审批局改革模式从职能整合、层级融合与平台聚合三个维度创新行政审批的体制机制，实施整体化改革，相对集中并重新分配和调整之前分属于多个部门的行政审批权力，冲破固化的部门利益藩篱，切实解决行政审批制度改革的碎片化问题，实现审批模式的整体化转型。
（二）切实提高行政审批效率
行政审批局改革模式将分属于不同部门的审批权力合理归并与划转到行政审批局，充分整合了政府职能，切实提高了行政审批效率。整合模式的行政审批职能实施效果要明显优于职能分散模式，特别是需要多个不同部门进行联合审批的行政审批事项。当行政审批权限分属于不同的职能部门时，各职能部门之间由于缺少顺畅有效的沟通与协调机制，再加之审批标准不一，审批程序不规范，往往会导致审批时限的延长，这对于行政相对人来说不仅费时费力，增加了办事成本，更是降低了行政效率。为了解决这些问题，最初各地开始探索的是行政服务中心模式，即推行“一站式服务”，把多部门集中起来办理审批的相关事宜，发挥多个审批部门的平台聚合功能。行政服务中心模式在一定程度上提高了行政审批效率，但并没有从根本上改变审批职能的分散模式，虽然实现了不同审批事项的同一地点集中审批，但是并没有触及到原审批权力的配备与运行机制，审批权限仍然属于不同的政府职能部门，审批事项依然需要返回到原部门来完成。所以，行政服务中心模式这种集中联合办公只是使行政服务中心成为各职能部门的“收发室”或“传达室”，没有从根本上解决问题。行政审批局改革模式，统一整合行政审批职能，创新“一个公章管审批”的审批运行机制，在同一部门与同一地点的有限时间内进行审批，将切实有效地提高审批效率，降低行政成本。
（三）营造良好的行政生态环境
行政审批局改革模式把大多数行政审批职能统一整合到行政审批局，有力于规范、完善、创新行政审批的工作机制，改变传统的行政审批管理模式，突破传统行政生态的困局，营造出新的良好行政生态环境。行政审批局在同一标准下行使行政审批职能，规范化管理行政审批行为，避免“政出多门”“九龙治水”的弊端。同时，在行政审批局的统一管理下，有利于横向比较多项行政审批行为存在的共性与个性问题，不断完善与创新行政审批的运作机制。以前各个职能部门仅承担部分行政审批职能，仅负责与自身相关的审批活动，因此其出发点也是着眼自身部门职责，难以横向比较不同部门的审批行为发现新问题，并逐步完善、创新。行政审批局改革模式对多部门行政审批事项进行重新整合与调配，审批权力实现了由分散到集中，由串联到并联的转变，进一步再造了行政审批流程，推动并确保体制创新的有效落实。行政审批局改革模式直接触及了政府机构改革，有助于打破“条块分割”与“职责同构”的传统行政管理格局，提高了审批服务效能，加快政府职能从管理型到服务型的转变，营造新的行政生态环境，为全面深化改革增添新的活力。 二、辽阳行政审批局改革模式的实践探索
辽阳市持续深化行政审批制度改革，在全省率先开展相对集中的行政许可权改革工作，2016年9月辽阳市行政审批局正式挂牌成立。行政審批局为市政府工作部门，正处级建制，内设机构18个，共有行政编制76名，其中由其他部门划转行政编制70名，增加行政编制6名。辽阳市行政审批局成立后，将全市24个部门和3个事业单位涉及审批性质的219项职权全部划入，把原来涉及到的40多枚印章合并“归一”，全面采用“一个窗口受理、集约审批、并联式审批、一站式办结”的审批方式和“一枚印章”管审批的集中审批模式。截至目前，市行政审批局共办理各类审批业务近万件，网上审批率达到75%，审批要件全部实行电子化管理。可以说，自行政审批变“局”以来，创新了行政审批体制机制，提高了行政审批效率，以“规范、高效、廉洁、便民”的审批服务极大方便了百姓和企业，为营造亲商、便民、利企的审批环境，注入了新的发展动力。
（一）主要做法与成效
1.创新机制，打造“辽阳审批模式”。辽阳市行政审批局不断创新行政审批机制，具有辽阳特色、符合辽阳经济发展实际的“辽阳审批模式”已经取得了显著成效，并逐步向行政审批制度改革的深水区推进，其探索创新精神与改革成果值得其他城市学习借鉴。
“辽阳审批模式”是“一个公开、两个一律、三个分离、分级审批、五轴联动、六大体系”的运行机制。[1]即公开审批流程及时限，主动接受社会监督;一律取消无法律依据的审批要件和前置条件，尽量减少审批环节，降低行政成本;实行批管、批验、批办“三个分离”，切断权力寻租的利益链条;按照局长、副局长、科长、科员的四级权限进行分级审批，最大限度地压缩审批时限;做好审批业务的“五轴联动”，向上对接好省直各厅局、横向衔接好市直各委办局、向内服务好驻厅单位的审批业务、向外连接好分中心的审批工作、向下指导好各县（市）区审批业务的开展;构建起“六大体系”，科学的部门职责体系、便民的审批服务体系、有效的监管考评体系、完善的信息网络体系、协调的工作运行体系、“点对点”主动帮服体系。“辽阳审批模式”以精简为重点将审批集中办理，减少审批环节，破除“公章围城”，再造审批流程，缩短“审批旅途”，念好“服务经”，切实为企业和行政相对人减压、减负。
2.强化监督，构建“辽阳监督模式”。在打造高效“辽阳审批模式”基础上，强化监督创新出“辽阳监督模式”，变高效审批为廉洁审批，通过“一个全面”“两个并举”“三个责任”“四个凡是”“五项措施”和“六个不准”来塑造一支廉洁的审批队伍，确保权力在阳光下运行。全面从严监督，对审批流程、审批服务、审批措施的全面从严监督;坚持“两个并举”，一方面积极提高行政审批的效能，另一方面更要保证审批过程的廉洁公正;落实“三个责任”，认真落实局党组主体责任，纪检组监督责任与班子成员“一岗双责”;执行“四个凡是”，凡是阻碍经济发展的审批门槛一律破除，凡是做出承诺时限的审批事项必须按诺兑现，凡是服务对象的举报投诉必须在3个工作日内书面答复，凡是违反优化营商环境条例的行为一律问责，严肃处理，公开通报。采取“五项措施”，抓好警示教育，做好防范预防，扣紧廉政风险源头总开关;公开审批流程，把权力暴露在“阳光”之下;建立封闭制度，把权力装进制度的“笼子”;建立网上审批监察系统，实行审批超时“红牌”问责;建立审批事项回访巡察机制，实行审批责任终身追究。明确“六个不准”，不准服务对象有问不答;不准服务态度生冷硬顶;不准参加审批相对人吃请;不准收受服务对象钱物;不准充当“红顶中介”推手;不准违规违法办理审批。“辽阳监督模式”通过新思维、新机制、新模式不断创新审批队伍的党风廉政建设，取得全面从严监督新成效，交上一份让党和人民满意的答卷，为优化营商环境与审批服务环境，加速推进“四个辽阳”建设做出了贡献。
3.网络便民，搭建“智慧审批平台”。辽阳市行政审批局在建设“智慧辽阳”总体目标的指引下，推进“智慧审批”建设，努力打造“一窗受理，内部流转，网上传输，集约审批，一站办结”的“智慧审批平台”。“智慧审批平台”借助互联网技术进一步加强了业务集中，实现了部门间的协同合作，联合运行实体与网络系统，逐步拓宽和完善“智慧审批平台”的范围和功能，强化审批服务的集约化办理，“智慧审批平台”是辽阳行政审批局改革模式的优化创新之举，达成了改革便民惠民的根本目的。辽阳市审批局将划转的165项行政审批事项，全部纳入行政审批政务服务网、手机APP审批客户终端、微信审批平台，基本上实现审批事项网上申报、网上审批、网上查询等远程服务。建立审批基础数据库和网上审批综合管理云平台，开发网上审批和并联审批系统，人员管理绩效考评和自动查询系统，搭建批管互动交流和权力运行监管平台，实现网上在线预审、办件签批流转、并联审批、统计查询、行政收费管理、审管信息互动交流、行政权力电子监管、审批决策数据分析、人员信息管理、审批中介管理和绩效考核等功能。同时，搭建批管互动交流和权力运行监管平台，实施互联网全流程阳光审批，确保审批环节全流程公开透明、可查询、可追溯，真正把审批服务装进市民的口袋。“智慧审批平台”开通了“审批绿色通道”，实现了“一次都不用跑”的“不见面审批”，极大地方便了企业和办事群众，使企业和群众能够体验到一体化、规范化的审批服务，有效提高了行政审批效率，缩短了审批时限，在改善营商软环境建设方面取得了新进展。目前，辽阳“智慧审批平台”对外公开各类审批事项基础信息6784项，通过网上审批平台办理各类审批业务5000多件，网上审批率达到75%，审批要件材料全部实行电子化管理，实现审批流程全部透明，真正做到了让信息多跑路，群众少跑腿。
4.初见实效，持续巩固改革成果。辽阳市行政审批局改革模式持续深化改革创新审批模式，推动“多窗式”审批向“一窗式”审批转变，把26个窗口整合为4个综合受理窗口，变串联审批为并联审批，在精兵简政、缩短审批时限、减少审批要件上进行了卓有成效的探索。辽阳行政审批局改革模式通过改革将之前分属于20个委办局的165项审批事项，相对集中到市行政审批局，审批科室由原来的91个精简到15个，精简了76个，精简率达到83.52%。审批人员由原来的287人精简到62人，精简了225人，精简率达到78.40%，实现了“精兵简政”的改革目标。减少审批环节、压缩审批时限、提高审批效率的有效措施就是最大限度地增加当日“即办件”，为此，辽阳市行政审批局创新了行政审批的工作机制，采用“橄榄型”的工作模式，将层层审批变为分级审批，即在165项审批事项中，科员即办件占20%以上，科长审批件占30%以上，副局长审批件占30%以下，局长审批件占20%以下。经再造审批流程之后，科员当日即办件已经可以达到64项，当日即办率接近39%，尽可能地做到审批“只跑一次”，减少了204项审批环节，平均缩短审批时限达到71.23%，有效提高了行政审批效率，达到了“简政放权”的改革目的。[2]“审批要件”明显减少，通过梳理清理审批要件，凡是无法律依据的审批要件一律取消，原来的1294项审批要件减少至1169项，取消了125项，取消率达到了10.7%，审批要件的减少，简化了审批程序，节约了企业和行政相对人的时间成本。 （二）改革中的难点问题
辽阳行政审批局改革模式通过设立行政审批局实现了审批权的相对集中，有助于推动行政审批制度改革按照“精简、规范、廉洁、效能”的轨道发展，从而使行政审批达到有序、便民、高效的改革目标。行政审批局改革模式有效地解决了行政审批权过于分散，审批环节过多、审批流程不规范等问题，逐步实现了行政审批权的内在协调统一。随着改革创新的不断深入，行政审批局改革模式在相对集中审批权改革和创新审批方式方法等方面进行了积极有益的探索，未来行政审批局改革模式能否取得预期的改革成效还有赖于突破其创新中的难点问题。
1.职能整合与专业分工不均衡。如何均衡职能整合与专业分工的关系是行政审批局改革模式需要突破的一个难点问题。辽阳行政审批局自运行以来，在均衡职能整合与专业分工的关系方面存在一定的问题，首先，一些需要入驻审批局的审批事项尚未入驻;其次，中介机构的某些服务事项尚未入驻。再次，一些已划入的审批事项，由于专业审批人员缺乏，不能满足项目审批的专业化需要。例如，在投资项目审批方面，由于辽阳市国土局派驻的审批人员过少，满足不了现有的需要。行政审批局改革模式是相对集中审批权改革，不能盲目地一刀切把审批权全部集中到行政审批局，要解决好职能整合与专业分工的关系。相对集中审批权是为了通过集中，整合政府职能，打破固化的部门利益藩篱，解决好职能交叉、职能重叠的痼疾，化繁为简，在行政审批局内部形成高效、协调、统一的行政审批权管理体系，既方便了审批权的管理，又能更好地为企业和群众提供便利。在审批权划转的过程中，应认真梳理，谨慎选择，充分考虑是否适合划入行政审批局进行统一管理，并非全部的审批权都适宜划到审批局。对于一些专业性较强、技术要求较高的审批事项来说，还是归原职能部门来进行审批更为适宜。这类审批事项划入后，由于审批局的工作人员不具备相应的资质与专业水平，不能提供相应的专业技术支持，所以审批过程中的一些评定、认定环节仍需返回到原职能部门进行，这样不仅没能简化程序，减轻企业和办事群众的负担，反而需要企业和办事群众在审批局与原职能部门之间重复往返，增加了企业和办事群众的负担。
2.纵向与横向业务协调难度大。纵向与横向业务协调难度大是行政审批局改革模式遇到的难点之一。行政审批局改革模式将各职能部门的行政审批权划转到行政审批局统一行使，打破了纵向政府间职责同构的格局，突破了传统行政审批方式的缺陷与不足，对政府各部门之间的横向关系进行了调整。但是，在行政审批局的实际运行中，纵向与横向的业务衔接尚不顺畅。在纵向上，市与县（市）区行政审批局之间在事项、要件、时限、流程、标准方面尚未形成統一规范，没有同一性，导致同级立项、不同级审批，行政相对人需在市区之间“两头跑”的问题。在横向上，目前，由于部分省级厅直部门对市级行政审批局的支持指导存在不到位的情况，部分市直部门之间在协同配合方面存在着信息不畅与衔接不及时等问题。行政审批局的实际运作中，在业务上仍需与原职能部门发生联系，但受传统的上下级政府工作模式制约，市直部门之间的这种横向业务沟通与协调难度却较大。行政审批局改革模式的纵向与横向业务衔接不畅会增加“条块分割”现象的出现，部分职能部门封闭运作其自身的审批监管系统，致使出现“信息孤岛”，审批信息难以共享，不能充分发挥出行政审批局的自身优势。
3.监督与制约机制尚需完善。如何加强和完善监督与制约机制，从而更好确保行政审批权的正确行使是行政审批局改革模式所需要解决的难点问题之一。行政审批局改革模式通过设立行政审批局将分散的审批权集中统一行使，如此高度的权力集中使如何加强对权力的制衡与监督以确保权力的正确行使就显得尤为重要了。权限过大、权力“寻租”与难以制约是行政审批局进行“集权审批”所要面对的突出问题。因此，在行政审批局改革模式推进的过程中，必须不断加强与完善权力的监督与制约机制，谨防对权力的制衡留有“空白”。切实把审批权关进监督制约的“笼子”中，是审批权高效集中行使的可靠保障。行政审批局改革模式在运作过程中实现了“审管分离”，让原职能部门来行使监督权，借此希望改变以往一些职能部门“重审批，轻监管”等后续监管不到位的问题，但是审批与监管的分离，在具体操作中就需要加强行政审批局与原职能部门的协同配合，防止出现监管空白。但是，受传统上下级行政管理体制的影响，行政审批局与原职能部门之间这种横向的监督与制约往往流于形式，缺少硬措施，不能切实有效的发挥其应有的作用。自辽阳行政审批局改革模式运行以来，关于强化外部监督方面做出了许多制度安排，如聘请社会监督员，开展“找病”活动，加强纪委等对部分审批项目的抽查。然而，由于行政审批信息公开不够、自由裁量权滥用与监管所需专业技术要求较高等多方面问题，使外部监督“孤掌难鸣”，因而加强行政审批的内部监管更加重要了。如何加强行政审批的内部监管是行政审批局改革模式推进的一个难题。就目前的调研情况来看，行政审批局内部还没有建立起强有力的内部监督体系，在总体上行政审批内部监管还存在很多缺陷，在确保实现高效廉洁审批和打造廉洁自律的审批队伍方面，还需要不断完善监督与制约机制。
三、行政审批局改革模式的创新与完善
辽阳行政审批局改革模式的制度与机制创新在结合中央、辽宁省政策要求的基础上，融入了辽阳市政府的新理念、新技术、新流程，实现了改进政府公共治理和提高公共服务效能以及增进人民群众获得感的政府改革目标。从改革中遇到的难点和可持续性出发，可以考虑从以下三点来完善与创新行政审批局改革模式。
（一）增强改革的整体化设计
推进行政审批局改革模式因为涉及到机构改革，不仅仅是简单的设立行政审批局，而是加快转变政府职能系统改革中一个关节，是一项全面的、系统的、整体性的公共组织改革过程。行政审批局改革模式的推进并不是行政审批局一个部门的“单兵作战”，而是应该与其他部门和相关制度的改革协同推进，只有增强改革的整体化设计，才能真正弥补改革的缺陷与不足。当前推进行政审批局改革模式，应从顶层设计的角度增强改革的整体性，要把行政审批局的改革与加快转变政府职能和深化行政体制改革进行配套，尤其是要结合当前的地方机构改革，增强改革的系统性、整体性和协调性。今后，继续深化行政审批局改革模式要结合党的十九大以来的新一轮行政体制改革精神，推行地方机构改革，加快转变政府职能，制定好本市行政审批局改革的长期与近期规划，分步实施，逐渐建立起推进行政审批局改革模式的长效机制。在改革实践中，要有全局观念、总体意识，将行政审批局改革与大部制度改革和相关配套制度的改革同步推进，避免从本位主义出发思考问题，防止“单兵”推进改革出现权责不清、机构调整不顺、纵向与横向权力衔接不畅等问题。增强行政审批局改革模式的整体化设计更有助于避免改革在实践中蜕变为“运动式”改革，避免大量短期行为的出现。 （二）明确改革的“服务”导向
推进行政审批局改革模式要明确改革的主旨在于行政审批要让企业和群众更便利，提升人民群众的获得感。推进该项改革的初衷在于解决以往行政审批环节多、手续多，企业和群众不胜其烦;审批程序不规范、流程不公开，容易产生权力“寻租”等给社会生活带来极大不便，影响市场和社会活力激发的突出症结。面对这些长期积累的症结，推进行政审批局改革模式不能停留于机构改革与流程再造的层面，而是要结合新时代的新形势要求，解放思想、转换思维，全面创新改革，以发展中的热点与难点问题为切入点，提升行政审批的服务能力，打通利企、便民的“最后一公里”，让行政审批局改革的创新实践取得重要的阶段性成果。在实践的过程中，行政审批局在实现行政审批权相对集中的同时也会带来一些风险，一些地方政府以偏概全，盲目追求“做大做全”行政审批局，使行政审批局异化为审批权力的巨无霸。因此，继续推进行政审批局改革模式一定要明确改革的服务导向，谨防行政审批局异化，从“做小做优”上下功夫来实现行政审批局的可持续发展，以增強企业和群众的获得感为目标，提升审批的综合服务能力，减少审批环节、优化服务流程、提高服务质量，打造精细化的审批服务。
（三）坚持制度与技术创新
推进行政审批局改革模式要突破长期以来积累的体制机制障碍，攻克关键堵点还必须从制度与技术两端发力，坚持制度与技术创新，以完善的制度和革新的技术来推动改革取得积极成效。一方面，要不断完善制度创新。目前，行政审批局改革模式的推进已经进入“攻坚期”，行政审批改革难啃的“硬骨头”，例如，中介服务的规范管理，审批信息孤岛和信息烟囱的存在，市与县（市）区审批缺乏同一性、简政放权的基层承接不力、审批业务纵向与横向衔接不畅等制度层面的难题，都需要狠抓制度创新，以完善的制度来解决行政审批改革中的痛点和难点问题，使行政审批局改革模式在常态化治理的轨道上前行，最大程度地激发社会和企业的活力。另一方面，要不断推进技术革新。从行政审批局改革模式的推进经验来看，“互联网+”、政务信息平台、规范化运行等技术层面上的革新方式是很多地方行政审批局改革模式的主要创新点。技术革新能够带来审批环节的简化、审批流程的优化，为此，在不断完善制度创新的同时，应坚持技术革新，以技术革新来优化运行流程，打造标准化，无差别的审批服务，不断优化营商环境。
参考文献：
[1]唯改革创新者胜——辽阳市推进相对集中行政许可权改革综述[N].辽宁日报，2017-5-16.
[2]辽阳市减少审批环节204个——辽阳“放管服”改革形成行政管理新格局[N].光明日报，2017-6-1.
责任编辑 江 南
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