对房地产税经济属性的再认识
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【摘 要】房地产税是当前政策热点。本文从产权经济理论出发，对房地产税的经济含义及其影响进行辨析。本文认为房地产税本质是土地租金的一种表现形式，征收房地产税相当于将土地的部分产业进行重新界定。由于土地价值中外部性问题，这种做法相当于将取决于外部环境的土地价值分离出来，符合正常市场环境下权利与义务对等的原则。本文认为，房地产税征收对完善财税机制、遏制房地产投机、优化城市格局具有积极影响，有利于提高政府改造城市存量空间改造、加强基础设施投资的积极性。在此基础上，本文对开征房地产税中的关键问题提出了建议。
【关键词】 房地产税；产权；地租；税收
Abstract： Based on the theory of property right economy， the essence of real estate tax is a form of expression of land rent. The levying of real estate tax is equivalent to defining part of the property right of land owner to the public. Because of the externality of land value， the value of land which depends partly on the external environment is separated， which accords with the principle of equal rights and obligations. The research shows that the collection of real estate tax has a positive effect on perfecting the financial and tax mechanism， curbing real estate speculation and optimizing the urban pattern， which is conducive to the improvement of the government undefined reform of the urban stock space and the strengthening of the enthusiasm of infrastructure investment. On this basis， the paper puts forward some suggestions on the key issues of levying real estate tax.
Keywords： Real Estate Tax； Property Rights； Land Rent and Taxation
一、引言
房地产税、也称物业税，指的是对存量房产持有环节征收的税费。在当前房地产价格不断攀升、土地财政问题日益严重的背景下，其成为学术界关注的热点。当前研究主要集中在以下几个方面：一是结合当前财税体制，探讨房地产税开征的意义。包括房地产税改革的必要性和可行性分析、房地产税与公共财政的关系探讨、房地产税征收的法理依据、房地产税征收的基本原则等方面。二是结合理论和实证研究，探讨房地产税与房价的关系。部分学者通过中国省际面板分析以及购房者和开发商的模型分析，证明开征房地产税会导致房价下降，并就其中区域差异进行了探讨。三是介绍房地产税的国际国内经验，并就未来全面开征提出意见。国际研究方面，在介绍国际经验的基础上，认为开征房产税必须要与相应制度改革统筹进行；国内研究方面，包括对香港以往经验的回顾，对上海、重庆房产税试点经验的总结，普遍认为上海、重庆房产税税制设计存在偏差。四是尝试结合中国实际，对房产税开征方式提出相应建议。包括从法律角度出发对征税对象、征税依据、税权归属等的探讨，从税收改革角度对房地产税相关体系的设计等。
在复杂的概念与机制探讨中，当前研究对房地产税的经济学内涵讨论较少，对这一研究对象的理论本质的解读有所缺失，使得一些概念层面的探讨成为无本之木。本文将尝试从产权经济学的理论角度出发，对房地产税在产权划分中的角色进行界定，从而重新梳理房产税开征的相关问题，进而给出新的解释与建议。考虑到城市用地主要为国有土地，这里暂不讨论集体土地的情况。
二、房地产税的产权概念解读
（一）房地产税的经济学含义
中国法律规定，土地所有权归属国家，企业和个人只能拥有使用权。但从经济学含义来讲，所有权归属何人在经济运行中并不重要，只要“使用权—索取权—转让权”的相关“权利束”是完整的，则可以认为产权人拥有完全的土地产权。
由于土地的不可再生屬性，土地并不会因回报变动而变更供给，因而土地价值回报属于“租”。所谓“地价”是长期地租（包括预期地租上涨）的贴现，经济本质依然是地租。房产税一般按照地价的一定比例课征，相当于地租的一部分。
国外很多国家名义上是土地私有，但征收房产税，相当于产权人的“权利束”并不完整，其通过房产获得的利益（无论是出租还是自住），都有一部分需要交给政府。这相当于其所拥有的土地产权是不完全的（暂不考虑地下矿藏的情况）：一部分属于产权人、一部分属于公众。如果产权人将房产出租，房产税相当于公众拥有的部分产权的回报，租金扣除房产税后的实际所得是产权人自有部分产权的回报。
房地产税可看作租金的一部分。如果将房产长期租金全部予以一次性贴现，则是未开征房产税背景下的房价；如果只有房地产税而房产没有价格，则等同于只租不卖。
（二）房地产税的合理性来自外部性
为什么国际上要将部分产权界定给公众，而不将完全的产权界定给产权人呢？核心的问题在于土地存在严重的外部性问题，即土地的价值变化并不完全取决于土地产权人的努力，而在于外部环境的变化。 举例而言，城市中开通地铁往往会对沿线房产带来显著的增值效应。按照权利与义务对等的原则，这部分增值应当属于地铁修建方而不是房屋所有者，否则必要的基础设施就无人投资。由于不容易界定房屋增值中个人与外部的确切边界，于是实际操作中按照一定比例进行切分，政府通过房产税获得回报，从而补贴地铁等基础设施建设。
因此，部分古典学者认为：土地增值完全属于土地产权人并不公平，地权的全部或者部分应当属于公众。这一思想在历史上影响深远，并一定程度上成为近代中国革命“平均地权”的理论基础。
三、开征房地产税与产权重新划分
（一）征收房地产税本质是重新界定产权
房地产的产权可以界定为三个部分：一是建筑及附属物的产权，比如翻新装修带来的房价上涨，应属于产权人；二是土地外部性对应的产权，比如政府修地铁、在小区外修公园带来的变化，按照权利义务对应原则应属于公众；三是土地非外部性部分的产权，比如小区业主合作搞绿化改造带来房价上涨，应属于产权人。用产权概念理清楚相应内涵后，许多困扰学界的问题便可迎刃而解。
（二）房地产税与土地出让金的关系
在没有开征房地产税的时候，住房的土地出让金实际相当于后面二项的结合，土地租金进行了一次性的贴现交易。在开征房地产税的时候，住房的土地出让金只相当于第三项。第一项价格则是房地产开发商创造的价值。因此征收房产税并不是传统意义上的“税收概念”，其本质是产权重新界定的过程。
如果之前交納土地出让金时没有开征房地产税，则这部分土地的产权是“完全的”，此时再对其课征房地产税则等于收回了部分产权，不符合市场经济原则。但对于还未出让的土地，如果明确了未来要征收房地产税，则此时交易的土地产权是“部分的”，课征房地产税则没有不合理的问题。
相比缴纳了全部土地出让金的“大产权房”和未缴纳土地出让金的“小产权房”，开征房地产税的住房相当于缴纳了部分贴现地租，可看作“半产权房”。
（三）关于房地产税的取值范围
房地产税应取何值，取决于外部性的大小。地价取决于自身经营的比例越高，外部性对应的产权比例越低，房地产税的比例应越低；地价取决于外部因素的比例越高，这部分产权比例更高，房地产税比例则应更高。举例来讲，越是大城市中心地区的房产，其升值变化与产权人关系越小，而与周边环境、交通、公共服务关系越大，此时应征收较高比例的房产税。而对于小城市，房地产价值主要取决于开发质量，此时房地产税的比例则相对较低。到人口只有数千人的小城镇，房地产价格基本只相当于建筑成本，则完全不必开征房地产税。
四、开征房地产税的影响
（一）开征房地产税必然降低房产交易价格
房地产交易的本质，是对产权的转让，因此房地产交易的价格，就是所交易的产权的价格。由于房地产税开征本质在于产权的界定，必然会对房地产交易的“权利束”产生直接的影响，从而改变了所交易的产权的内容，交易价格也必然因此而改变。
按照上文划分的几种产权类型，房地产税开征后所交易的产权是第一项与第三项之和，房产税对应的产权部分被界定给公众。此时住房交易的价格相当于未开征房地产税时候的房价与预期房产税的长期贴现之差。换言之，房地产税开征一定会降低房价，降低的幅度取决于房地产税开征的高低，房价和房地产税之间存在完全替代的关系。
（二）有利于形成政府经营城市的良性机制
按照权利与义务对等的原则，政府用纳税人的钱投资改进基础设施、城市环境，所获得的回报应当属于全体居民，但实际上城市更新带来的收益主要体现为房产增值，基本被有房者获得。这实际相当于用全体居民的纳税补贴了城市更新地区的少数有产者，事实上形成了分配不公，扩大了有房者与无房者之间的财富差距，形成城市改造区与未改造区之间的分配不公。
在当前政府财税机制下，政府投入用于城市改造的投资后没有相应回馈，根据激励机制，政府更乐意投资开发新土地而不是改善存量空间，结果导致城市无序蔓延，城市积弊无人革除。2018年中央城市工作会议曾提出建设宜居城市环境的重要性，也提出过去城市建设中存在的系列问题，如建设风貌冲突、基础设施欠缺、生态绿化不足、人性化设计不足等，印证了政府在城市建设管理中缺位的现象。
开征房地产税会在相当程度上扭转这一局面。一方面，投资改善城市环境可以增加房产估值，从而增加税收；另一方面，由于房产税的预期，土地出让金会因此降低，盲目扩张城市建设用地的动机会因此下降。随着城镇化进程放缓，以及人民群众改进城市环境的意愿增强，对存量空间征税的财税机制更符合长远需要。
（三）炒房投机行为能得到一定程度遏制
对住房投资者而言，影响其投资回报率的因素包括两个方面：一是土地增值带来的收益，二是持有环节的成本。
在开征房地产税的背景下，由于城市发展、设施改善带来的收益只有部分属于房产产权人，房产升值的预期因此降低。在持有环节，持有房产税相当于产权人需要额外交纳一笔租金，持有环节的成本有所增加。从边际收益的角度来看，投资房产的预期回报明显减少，资金进入房地产领域的意愿因此而下降。
这一过程会带来两个方面的影响：一是房产投资减少与房产增值预期下降之间存在彼此循环，会避免资金非理性涌入房市，有利于压缩房产泡沫，促使房价回归理性；二是房产产权人倾向于将房屋出租而非短期持有后出售，回报周期随之变长，依赖现金流的炒房行为会受到一定程度的遏制。
五、对开征房地产税的建议
（一）关于开征对象
开征房地产税相当于对土地产权重新进行界定，对于已经付过土地出让金或者二次交易过的住房而言，当前住房产权人为完全产权实际已付出了相应代价，在开征房地产税的方式上应谨慎研究。在开征中应减少对首套房住户的影响，避免只有一套房的产权人同时背负高房贷与房地产税的情形，要避免发生大面积住房被退供房贷现象。 建议开征的对象包括如下几种：（1）目前还未交纳土地出让金，未来新开发的楼盘，有必要开征房地产税；（2）对一些土地使用年限到期的房屋，可考虑免征收土地续费，转而以房产税的形式替代；（3）对部分土地性质为划拨用地、没有进入土地流转市场、但实际使用与商品房没有差异的住房；（4）对部分需要调控的住房交易，考虑对交易后的住房开征房地产税。考虑到开征房地产税的住房与未开征房地产税的住房在产权性质上的区别，建议在房产证中予以明确。
（二）关于开征方式
首先，房地产税必须针对存量房的持有环节进行征税，而非在交易时收税，这才契合房地产税的基本内涵。其次，房地产税应以住房评估价格为基础进行征收，按估价的一定比例收取房地产税。第三，征收税率应在合理范围内，其高低应取决于房产面临的外部性情况。对不同类型城市、地段应采取差异化的税率，越是大城市、外来人口越多，开征比例应越高。基于可操作性的考虑，建议按照房产单价分档确定梯度征收比例，形成级差税率体系。在此基础上，考虑对特定家庭的支持，比如对于家庭用于自住的唯一住房予以退税补贴，对年轻家庭可以个人所得税抵扣房地产税等。
（三）关于配套措施
房地产税的征收是一项系统工程，必须构建相应的税收体系才能良性运转。尤其重要的是，必须由具有公信力的适格的第三方机构对房地产的合理价格进行评估，从而为征税提供依据。还需要构建全部住房联网的数字平台，掌握居民的住房持有情况，并对区域房地产市场信息进行动态更新。
與此同时，由于住房价格的变动值被产权人和政府所分摊，事实上形成了“分成合约”，根据契约理论，这种契约形式可能会影响双方改善住房环境的边际回报。举例而言，小区业主改造绿化，假如每户投资3万元，则带来的房屋估值增长超过3万元，但因为房地产税也随估值上升而提高，可能会损伤业主投资的积极性。在这种情况下，需要社区组织与政府协商，研究政府是否参与投资或减免税收，并约定双方行为责任的条款。
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（* 肖磊，中国城市规划设计研究院西部分院； 孙贵艳，重庆社会科学院。
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