农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题与对策
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[摘 要] 国家级农村“两权”抵押贷款试点工作已经开展3年，总体来说效果显著，较好地解决了试点地区农业经营主体的融资难问题。但是，从多个角度来看还存在一些问题，需要深入探讨予以解决。基于此，本文分析农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题，提出推动金融机构“两权”抵押贷款发展的对策。
[关键词] 土地经营权;住房财产权;“两权”抵押贷款
[中图分类号] F832.43 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2019）10-42-2
“两权”抵押贷款，是指农户和其他农业经营主体通过抵押其承包土地经营权和住房财产权向银行等金融机构进行贷款，用于解决长期以来农民资金短缺的问题[1]。为了充分利用农村的现有资源进行融资，解决长期以来农民资金短缺问题，2015年8月国务院公布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，随后通过文件公布了进行“两权”抵押贷款的试点城市。为了响应国务院号召，中国人民银行与有关部门在2016年3月15日联合发布《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，对“两权”抵押贷款试点工作提出明确要求，确定了日后推进“两权”抵押贷款试点工作的方向。《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的发布对加大“三农”资金的供给额度和农村金融改革创新的推行奠定了基础。但在实际工作中仍然存在许多问题。因此，本文对在试点工作中出现的问题进行分析，并提出一些建议。
1 农村“两权”抵押贷款试点中存在的问题
1.1 法律法规存在的问题
为了积极推进农村“两权”抵押贷款试点工作，试点地区暂停了《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》的相关条款。在试点地区法律已经不再禁止将耕地、宅基地进行抵押的前提下，在农地、农房抵押方面依然存在一些法律法规问题。从土地流转的角度来看，农村土地流转合同期限较短，合同不规范导致合同的有效性缺失等，进而导致流转土地的经营权存在不穩定性。由于土地是农户承包的，对于通过流转取得经营权的新型农业经营主体来说，在进行抵押贷款时必须经过承包农户的同意，因此，承包方的决定对抵押贷款的顺利进行显得十分重要。从农房抵押的角度来看，法律规定宅基地使用权只属于农村集体经济组织，不能随意将其转卖给非本集体的他人。由于房地产转让要求房地一体，这就阻碍了银行对抵押物的处置。
1.2 农地价值评估问题
长期以来，由于农村大部分土地都是村民之间流转，没有形成“市场价格”，同时农村土地交易缺乏成熟的土地评估体系和经验。此外，在农村土地经营权抵押贷款过程中，农户的农业生产收入难以得到评估，受不确定因素影响较大。由于所在的地理位置和房屋的新旧程度等因素的影响，农房的价值也难以得到评估。在“两权”抵押贷款试点中，没有统一的评价和定价标准，也没有相关的通用做法。大部分评估工作人员都是根据自己的经验和相关条件来进行估价的，还有一些地方土地评估环节不符合监管要求。
1.3 手续流程复杂烦琐
为积极推进“两权”抵押贷款业务，国家积极推进农业贷款激励、农村金融机构专项费用补贴等措施。金融机构发放贷款后，补贴的申请、审核和发放程序复杂、时间长。土地权利确认与颁证的困难严重影响了土地经营权抵押贷款的进度。目前，人们普遍缺乏房屋所有权的资料，建设房屋的审批程序不完善，房屋的建设没有通过事先批准，房屋建设面积超标，导致确认房屋权利的工作开展难度大。此外，近年来各类农村金融机构推出了很多涉农信贷产品，农民贷款的可得性和便利性不断提高。相当多的农民可以通过自己的信用轻松获得数万元的可循环使用的贷款，这比手续烦琐的“两权”抵押贷款更具优势[2]。
1.4 金融机构“担忧”问题
当金融机构涉及“两权”抵押贷款时，他们会感到担忧。目前，虽然政府已经出台了相关措施，但金融机构仍然不愿开展“两权”抵押贷款，大多数金融机构也没有动力去实施政府的“惠农”号召。原因是在借款人因种种原因无力偿还贷款时，银行需要去处置借款人所抵押的抵押物，而抵押物在市场上交易是非常困难的，从而导致变现十分困难，很有可能出现贷款无法收回、抵押物处置不出去的两难局面。从土地承包经营权的角度来看，相关法律法规不能改变集体性质和土地用途。对于农户所抵押的耕地，由于不允许改变用途，无法在其上面开展一些经济收益高的项目，使土地在交易市场上流转起来十分困难。从农房抵押贷款的角度来看，农房难以处置，即使一些试点城市暂时同意将农房卖给城镇居民，但一些农房在交易成功后却对一些该有的基本权益如户籍等问题无法给出令人满意的解决方法。由于农户都有自己的房子，不允许多占宅基地，导致其购买意愿很弱，没有囤房、炒房现象。因为农房的特殊性，使其成为难以处置的抵押品。银行取得的抵押农用地、房屋分散，处置时受让人难以大规模使用，经济价值不高，增加了变现的难度。由于“两权”抵押贷款多用于农业生产，农作物的价格较低，并且产量受自然环境影响较大，这样借款人的生产经营活动多是高风险、低收益的。因此，农村“两权”抵押贷款的信用风险较高。
2 推动金融机构“两权”抵押贷款发展的对策
为促进农村“两权”抵押贷款的发展，提高农民“两权”抵押贷款的可得性，充分发挥农村现有资源融资功能，解决“两权”抵押贷款试点中存在的问题，可以采取以下措施。
2.1 继续完善相关法律法规
为了全面实施“两权”抵押贷款，政府需要对《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的相关规定进行调整和修改。例如，对农村土地流转合同进行统一的规范，进一步明确其效力。在一些试点地区，取消对宅基地使用权流转的限制，扩大农房受让范围，使农村住房可以充分流向市场，进一步挖掘农村资本，更好地促进农村经济发展。通过一系列措施使“两权”抵押贷款拥有法律保障，保证各方利益主体的权益得到合法实现。 2.2 建立统一的评估体系和简化手续流程
政府应建立中立的农村土地和宅基地价值评估机构，为农村土地和宅基地价值评估培养专业人才。建立一个统一的评估定价标准，这个标准是每单位面积农地和农宅的最低标准，然后在此基础上加上附加价值，附加价值由农地上种植农作物的种类、农宅的新旧程度等因素决定。当地金融机构可以根据标准评估农舍和农田的价值，解决由于地理位置、经济条件等不同产生的差异。并将这一流程和结果公开化、透明化，让农民感受到公平、公正[3]。同时，政府应简化流程，缩短工作周期。金融机构应对“两权”抵押贷款实施利率优惠，提高工作效率，切实为农民提供方便。
2.3 建立科学有效的风险处置和补偿措施
在现行政策基础上，要充分利用互联网，制定科学完善的交易程序、合理的交易规则和管理方法，建立规范、统一的农村产权交易平台，积极鼓励各方参加农村产权交易，可以采取多种方式来处置抵押物，如贷款重组、招标、协议转让等，从而推进产权交易工作。政府和金融機构应合力对“两权”抵押贷款进行金融创新，建立“信用+产权+保险机构”的新形式，以农户在央行征信系统的信用状况为基础，第一次“两权”抵押贷款额度仍然以现行的信用贷款额度为基础，可以多做一些贷款期限1年以上的贷款，银行对贷款期限超过1年的贷款利率给予优惠（1年内的贷款利率保持不变）[4]。对于贷款后积极偿还的农户，增加农户信用度，适当提升下一次贷款的额度和给予一些贷款利率优惠。同时，引入保险公司，在农户进行“两权”抵押贷款时强制要求购买农业保险，当然农民只付其中的一小部分保费，剩下的部分由政府补贴支付。例如，种植农户向农信社借入一个期限为2年的贷款，银行优惠了3个月的利息，购得一份农业保险，当第一年因自然原因造成减收减产而农户无力按时还款时，农业保险可以有效解决农户当年的生活问题，农户可以把第一年卖的钱和农业保险的赔款投入下一年生产，可以增加一次用收益还本付息的机会。政府和金融机构应不定期组织工作人员在农村进行新产品等金融知识的介绍，让农民可以掌握新的农村金融咨询，来根据自身情况调整自己的资产。对于农民来说，要充分意识到农户信用的重要性，要做到按时还款。村委会可以组建贷款小组，让成员互相督促，减少坏账情况。对于信用状况好的小组，可以联合当地农信社、农商行对其进行奖励并大力宣传，充分发挥其榜样作用。
参考文献
[1]杨红朝.“三权分置”下承包土地经营权抵押融资的制度供给[J].江苏农业科学，2018（20）：370-373.
[2]马婧，罗剑朝.农户认知对其参与农地经营权抵押贷款行为的影响研究[J].人文杂志，2018（11）：72-77.
[3]高勇.我国农村两权抵押融资的试点经验及启示[J].新疆财经，2015（3）：5-11.
[4]吴培清.农村两权抵押贷款试点实践与思考：以福建省古田县为例[J].福建金融，2018（5）：44-50.
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