基于企业层面的排污许可精细化管理研究

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　　摘要：企业是污染排放的行为实施者，同时也是污染物排放行为所带来的环境威胁的主体责任人，有控制、减少污染物排放、保证排污行为合法的义务。现行排污许可制度改革进一步明确了企业的环境保护责任主体地位，强化企业内部环境管理、构筑企业内部环境管理体系对于实现排污许可的精细化管理和优化固定污染源管理具有重要意义。
　　关键词：排污许可;环境质量;固定污染源;污染防治攻坚战;精细化管理
　　中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）07-0-03
　　Abstract：Enterprises are the implementors of pollution emission， and the responsibility center for environmental threats brought by pollutant emission. They have the obligation to control and reduce pollutant emission and ensure the legal emission behavior.The current reform of pollutant discharge permit system clarifies the main position of environmental protection responsibility of enterprises.Strengthening enterprise internal environment management and building enterprise internal environment management system are significant for realizing delicacy management of pollutant discharge permit and optimizing management of fixed pollution sources.
　　Keywords： Pollution discharge permit;Environmental quality;Stationary pollution; Fighting pollution; Delicacy management
　　广东省在环境管理制度创新方面一直走在全国前列，从2001年开始在全省范围内发放排污许可证，是最早自行开展排污许可制度试点的省份之一。《广东省环境保护条例》《广东省排污许可证实施细则》《广东省排污许可证管理办法》等系列法律、部门规章等文件的相继出台，广东省将企业持证排污、按证排污以地方性法规的形式明确提出，进一步规范了排污许可证核发与管理工作。本次排污许可制改革，目前排污许可证核发进入到攻坚阶段，对企业的全方位管理要求将通过排污许可落实。以排污许可证为核心的环境管理正从粗放式走向精细化，开展排污许可精细化管理研究，对当前深化排污许可制度改革、推进固定源环境管理的精细化先行探索具有重要意义。
　　排污许可精细化管理的内涵是将精细化思想和理论运用到排污许可管理之中，基于落实排污许可证制全工作流程，依据法律、法规和政策文件，通过有序的细化、有规则的系统化的规程，利用更明晰的职能分工设计和更优化的流程架构，形成政府为主导、企业为主体、第三方技术为支撑、社会监督、法治保障的排污许可管理体系，实现更优质、更精准、更细致和更合理的管理效果。精细化的管理方式相对于粗放式的环境管理方式，具有“规范化、全过程、反馈优化”的特点。
　　《控制污染物排放许可制实施方案》中指出，控制污染物排放许可制是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，生态环境部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。排污许可证是企事业单位在生产运营期接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书。企事业单位依法申领排污许可证，按证排污，自证守法。并且要求到2020年，完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，工作任务重，工作难度高。明确各排污的企事业单位对环境保护的主体责任，构建企业内部环境管理体系以及加强证后监管，对于固定污染源管理和提高环境质量具有重要意义。
　　1 企业内部环境管理体系重构研究
　　企业是污染排放的行为实施者，同时也是污染物排放行为所带来的环境威胁的主体责任人，有控制、减少污染物排放、保证排污行为合法的义务。作为环保的主体责任者，企业应自觉树立责任人意识，明确企业并非仅仅是利益的追求者，同时作为社会主体，也应主动承担起环境质量保障的社会责任。为此，企业应主动建立“自我管制”，自觉遵守许可证的要求，通过自我承诺、自我监测、自我记录和报告等内部环境管理工作的落实，实现企业的“自证守法”。
　　1.1 明确相关责任
　　一般来说，企业的自我监管工作主要包括自行监测、台帐记录、执行报告以及信息公开。企业应根据本行业的《排污许可证申请与核发技术规范》的要求，主动设置企业内部环境管理专职机构，明確环境管理工作各个环节的相关责任人及工作内容。如排污单位应设置专职人员进行台账的记录、整理、维护和管理，并对台账记录结果的真实性、准确性和完整性负责。另外，除应设置专职的环境管理人员外，企业的生产人员、设备维护人员、原辅材料采购人员等其涉及产品全生命生产周期中的相关人员，也应主动承担起相应的责任。如设备维护人员应及时对因损坏而造成高耗能、高污染的设备进行维护和治理。
　　1.2 完善自我监管机制
　　在明确企业自我监管四大环节的主体责任人后，各相关责任人应着重把握具体的管理内容及管理要求，以实现自我监管各环节工作的有效落实。
　　1.2.1 申报前提前介入
　　《控制污染物排放许可制实施方案》要求企业在排污之前必须先申领排污许可证。同时，《排污许可管理办法（ 试行） 》也规定了部分不予许可的情形。因此，企业需要在项目筹建期提前介入和把关，协同环境影响评价制度对项目选址合理性、产业结构相符性、产品和生产工艺先进性等进行细致评估，保证企业符合申领许可证的要求。 　　1.2.2 申报时认真填报
　　核发机关向企业明确其国家排污许可证的申请义务后，企业应根据行业排污许可证申请与核发技术规范中的具体要求，厘清并着手准备申请国家排污许可证所需提交的材料，积极配合核发机关的相关工作，逐步完成企业自身的申请工作。根据行业排污许可证申请与核发技术规范中的具体要求，排污单位应在填报过程中主动上传的内容包括：许可证申请表（基本信息、主要生产装置、产排污环节和污染防治设施、排污口位置和数量、排放方式、排放去向、排放污染物种类、排放浓度和排放量、排放标准等）;法人签字的书面承诺书;排污口和监测孔规范化设置的情况说明;环评批复文件文号或其他项目合规证明文件等。企业应对上述材料进行一一梳理，形成排污许可证申请资料清单，便于发现差距进行整改且有利于顺利过渡到证后监管。企业在填报系统过程中首先要做好熟悉填报系统、填报流程，提前做好注册工作等正式填报数据前的前期工作，按照行业排污许可申请与核发技术规范，并根据排污许可证载明信息要求，梳理填报要点，逐一对每个申请表格进行系统填报。
　　1.2.3 申领后自证守法
　　企業在申领许可证之后，需按照许可载明事项和证后监管要求，进行自行监测、台账记录、执行报告等规定动作。
　　（1）自行监测。企业应首先按照本行业的《排污许可证申请与核发技术规范》确定产排污环节、排放口、污染物及许可限制等要求，制定自行监测方案，并在排污许可证申请表中明确。而后排污单位可自行委托第三方监测机构根据“自行监测方案”开展定期监测工作，以自我检查是否达到许可证排污规定。最后，安排专（兼）职人员对监测数据进行记录、整理、统计和分析，对监测结果的真实性、准确性、完整性负责。完整的原始记录，有助于还原监测活动开展情况，从而对监测数据真实性、可靠性进行评估。这既是排污单位自证数据质量的需要，也是管理部门检查的需要。
　　（2）台帐记录。一般来说，环境管理台账要求排污单位真实记录并保留排污单位的基本信息、生产设施运行管理信息、污染治理设施运行管理信息、非正常工况及污染治理设施异常情况记录信息、监测记录信息及其他环境管理信息记录要求等信息。以火电厂为例，火电企业应按照《火电行业排污许可证申请与核发技术规范》的要求，根据自身的实际情况编制环境管理台帐模板，并按频次要求进行台账记录，记录的内容可能包括：废气治理设施运行报表、废气处理设施异常情况汇总表、炉煤检测报告、生产情况报表及废水污染物监测结果表。
　　（3）执行报告。持有排污许可证的排污单位，均应该按照本行业的《排污许可证申请与合法技术规范》的规定提交年度执行报告与季度执行报告。月度/季度执行报告至少包括排污单位实际排放情况及达标判定分析、污染防治设施异常情况说明等内容，具体要求应根据本行业《排污许可证申请与合法技术规范》的规定进行编制。
　　（4）信息公开。公开监测数据，接受公众监督，既是排污单位应尽的法律责任，也是提升监测数据质量的重要促进因素。排污单位应按照信息公开要求，及时全面公开监测结果。根据《排污许可证暂行管理办法》的要求，排污单位应在主动进行许可申请前信息公开和许可信息公开。其中，排污许可证执行报告应主动在全国排污许可证管理信息平台上填报并提交。
　　1.3 构建环境管理体系
　　以ISO14000国际环境管理体系为基础，将企业生产全过程、产品整个生命周期及污染预防、持续改进的基本思想与企业持证排污、自证守法的要求紧紧结合起来，实现企业活动、产品和服务每一个环节的环境影响最小化，构建与我国排污许可制相关要求相符合的企业环境管理体系。同时构建一条让企业“自证守法”证据链，而这条证据链需要以企业整个环境管理体系为基础，并将上述自身监管的相关数据相对应，形成一条在逻辑上合理、证据上环环相扣、数据间明确清晰的证据链，必须附有关键的生产工艺参数记录、必不可少的操作流程记录、对应的各种污染物排放数据、污染治理设施运行情况等。
　　2 企业排污许可精细化管理的困难分析
　　2.1 排污许可制度核心定位认识有待提升
　　企业对排污许可改革的意识普遍淡薄，除个别大型企业如东莞玖龙纸业有限公司，作为行业龙头企业专职环保人员全程跟踪并参与了环保部制定实施行业技术规范的全过程，认识比较深刻重视程度高，大部分企业尚不能领会改革精神。对排污许可证改革对于企业今后履行环保责任的认识不足，仅仅认为一个“简单的换证过程”。另外，长期以来排污许可制度缺乏法律威慑力，日常管理中环保行政主管部门对其利用率不高，使得排污许可证对企业而言显得无关紧要，也使得企业对于持证、按证排污的意识非常淡薄。
　　2.2 企业技术力量和环保投入不足
　　排污许可证的推行实则是让企业主动承担环境保护的责任，主动增加自身的环保投入。排污许可证要求企业持证排污后，自行通过台账记录、自行监测、执行报告等工作的实施，建立较为完善的自我管理体制，而这需要企业投入大量的人力、物力。但就目前而言，除部分类别行业的大型企业设有环境保护管理部门或者专职环境管理岗位外，其他中小微型企业并未设置相应的环境管理部门、机构和专职人员，企业在排污许可证自我管理机制的建设方面面临着人力、物力以及技术能力不足的问题。
　　2.3 技术指引不明确
　　如在《管理名录》中，有明确的条款显示部分行业是根据原料用量、原料类型、产品产量的高低等作为是否纳入排污许可管理的必要条件，这样势必造成同一行业不同规模或同一行业拥有不同生产工艺的企业排污许可管理要求不同。如在印刷行业中有条款指出，“使用溶剂型油墨或者使用涂料年用量80吨及以上，或者使用溶剂型稀释剂10吨以上的包装装潢印刷”纳入排污许可重点管理，低于该条件的企业并未说明，而陶瓷行业的排污许可管理也是根据产量为条件的，没有明确低于规定产量条件的众多企业该如何管理。此外，排污许可名录以国民经济分类名录为基础制定，分类细致可能会造成同一产品分属不同行业的问题，因此易造成管理困难。如某家用电器的塑料零部件可以归为塑料制品行业也可以归为电器机械和器材制造业，归为前者需要纳入排污许可管理，如归为后者则不纳入排污许可管理。这样基层管理人员和企业自身很难界定到底如何管理。
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