试论构建统一的国土空间用途管制制度的思路与建议

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　　[摘要]采用基于对政策制度、技术规程和规划编制实际等的比较分析的方法，研究构建统一协调、传导有效、架构合理的国土空间用途管制制度。结果表明：（1）基于地类归并而成的用途区的管制主要适用于底线管控，不适用于扩展到所有资源。（2）基于主体功能区划等的功能区管制在引导区域发展上功效较好，却难以将其功能定位落实到图斑、空间约束力弱。（3）基于基质的以维护公共利益、消除土地利用负外部性为导向的分区用途管制可借助系统视角来协调分解区域主体功能定位，同时其内部又可实现不同地类的兼容以及同一地类在不同分区内差异化管控规则的制定，具有极大的制度操作灵活性。为使国土空间用途管制制度结构更合理、传导层次更分明，应以分区为管制核心，对下节制用途区以守底线、对上分解落实功能区以控要素。
　　[关键词]国土空间用途管制;用途区;功能区;分区用途管制
　　[中图分类号]F301 [文献标识码]A
　　随着我国生态文明体制改革工作全面深入，以自然生态空间保护与修复为支点撬动整个社会资源要素配置向以保护促发展的新时代资源利用逻辑转变，人与自然和谐共生成为国土空间规划体系构建的思想基点。2018年3月17日自然资源部的成立，标志着十九大报告提出的统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的体制改革进入全面实施阶段。这是应对我国经济社会发展新的主要矛盾、破除资源开发负外部性的进阶举措，即对国家统一行使农用地转用用途管制制度的自我革新。新的用途管制制度建立则以生态为轴心而递次展开。本文拟以生态这一全新管制对象的属性特征为切入点，找出其运行机制中的主要矛盾和关键问题，提出制度构建的思路及建议。
　　1 生态的界定
　　生态是资源主导功能中的一种对另一种的迭代，而非替代，是涉及所有资源类型的。生态是人类活动与其所处自然环境系统相互作用的“副产品”，具有正外部性的特性。而从功能视角来看，资源为人所用而为功用，为全社会所公用而为功能。生产功能、生态功能不是指某一资源的用途，也不论多寡，而是其在人地系统中的职能和作用大小。特定资源的主体功能就是基于此而被确定，且与人的社会经济发展周期相对应，具有相对稳定的特性。生态文明新时代不仅需要资源的生产功能，也需要其生态功能。我们不应将“由现状地类归并后而为用途”逻辑强加于此，而非此即彼的选择。新时代用途管制需要的是利用资源在空间上载体特性，为不同维度的用途管制手段搭建一个相互作用的平台;平台必须融合统一为一，而生态只是一种兼容了生产和生态功能的更加高级“算法”。
　　2 按功能或用途划区管制的弊端
　　功能与用途，本质上，就是任一资源的两种认知侧重;前者是站在资源所处的更大空间上看，后者是对资源本身当前时点的利用状态或相对更优状态的认定。基于此，任何妄想利用资源用途转用或功能分区来直接达到更好调控国土空间的主体功能和格局，都是违背基本规律的。
　　国土空间规划是融主体功能区规划、城乡规划和土地利用总体规划之规划职能为一体的全域空间统筹管控的规划，并应自然资源部的本职职责而形成体系。土地用途管制制度是通过图斑现状地类来落实的，地类与其主导用途合而为一，界限明确、用途清晰、便于监管。在将其用途管制扩大到所有资源过程中，易出现图斑主导用途在空间上过于细碎、边界冲突、面体结构复杂等问题，致使用途管制仅适于底线管控而无法有效调控空间格局。
　　主体功能区和城乡规划的功能分区，虽能很好地展布区域内各类要素在空间上的配置、关系和调控方向，但因数据分析过于宏观、功能落界精度不够、空间功能分区多样化等问题，致使其在引导区域发展上功效较好，却难以将其功能定位落实到图斑，空间约束力弱。
　　综上，国土空间用途管制制度构建的主要矛盾点在于缺乏一个统领用途区和功能区的空间管制手段，以串联两者，使其各司其职，即用途区专注于底线约束，功能区紧扣着格局优化。至于构建统一所有资源利用现状的分类体系、三生空间分类分级及三条控制线管控，均为强化用途区在国土空间规划的管控力度和广度，仍为规划的工具。而在主体功能区或城乡规划功能分区在技术层面上可落界到图斑，但功能毕竟相对于整体而言才有意义，仍不免流于形式。任何强行扩充上述某个的思路，都会造成用途制度体系的混乱，致使自然资源产权制度、底线管控制度、主体功能差异化发展战略无法各得其所、形成合力。
　　3 分区用途管制的构建思路
　　显然，上述两方态势类似于天在上而地在下，无法交融，需要一个“媒介”加以调和。顺着这一思维架构，我们引入景观生态学有关基质的概念（即一定区域内占主导地位的面状斑块），将地域单元按景观基质划分为若干区域，称之为分区。分区应以维护公共利益、消除土地利用负外部性为立法定规之根本。
　　分区的划分依据不应来源于主体功能区划或资源利用现状地类，而应通过国土开发适宜性评价，并先于后两者而定。分区落界须经综合评价、严谨论证、多方听证以及相应的立法程序后方可确定，并具有明确其管制原则，且一旦确定严禁修改。分区内图斑的地类可不同，但不应违背其分区管制原则，体现一定的兼容性或复合利用。分区可按图斑地类拆分为一个或多個用途区，也可经相应规则组成特定区域的功能区，也即用途区和功能区是在分区之上，为满足特定用途管制需求而设定的。同时，分区也是用途区与功能区之间协同的关键载体，即其具有空间排他性、功能稳定性、用途转用通则性的特点。
　　分区是以景观基质为划界依据，可将景观生态系统理论引入国土空间规划，并利用其系统思路来协调不同分区的功能定位，同时分区内部又可实现不同地类的兼容以及同一地类在不同分区内管控规则的差异，极大丰富了国土空间用途管制制度的操作灵活性。分区的立法设计，则可通过法治手段强化区域主体功能区划的空间约束力，打通规划战略传导的“最后一公里”，倒逼区域主体功能研判的科学性、前瞻性、务实性，准确把握住区域在不确定时代的稳定预期，引导区域健康发展。 　　至此，国土空间用途管制制度框架初步形成，即以分区为管制核心，对下节制用途以守底线、对上分解落实功能以控要素。三层合可一体，分可各司一职，且在统一数学基础下，利于摆布各类规划管控手段。
　　4 分区用途管制的实现途径
　　分区用途管制应以景观整体为研究对象，采取系统分析视角，对其内部结构与功能、与外部的物质能量交互作用等进行剖析，进而研究得出分区内部系统的等级结构、空间格局、要素的生态过程间的相互作用、人类外部干预对分区结构的影响及景观干扰临界阈值等内容，最终确定分区的功能定位。在规划设计层面，确保分区的基质性质不变的前提下，调控“斑块”和“廊道”来落实规划目标和整治重点，引导分区景观系统中各要素间的流向和流量，并通过测算推断景观干扰临界阈值，实现分区用途管制监测预警。
　　分区的功能定位和划区落界是多源空间数据综合分析得出的。基质以自然分界线、交通干线等人工界限等为划分依据，重点保证基质的空间联系性。进而，对分区内资源禀赋、水文地质、利用现状、人类干预、生物多样性等自然数据与区位及其所属的主体功能区划、人的活动、地缘文化、区域职能、经济社会发展数据等人文数据按分区基质特性进行逐一筛选处理，形成多源空间数据层;构建系统分析评价框架，以生产功能与生态功能并重为导向，分析得出其近中远期功能提升的重点方向。以此为依据，形成分区层面的通则性管制规则和个案性管制许可，分别对管制制度立法和部门政策进行提前框设。
　　分区用途管制是基于自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的体制架构而提出的。各级自然资源主管部门将统一分解所有权权利职责，并对其使用权主体进行用途管制。在此基础上，分区用途管制使得所有权主体责任进一步明确，而使用权主体和相关利害关系人的构成清晰，为特定分区的管制规则制定奠定了良好的公众参与基础。
　　5 分区用途管制的应用
　　分区用途管制可成为国土空间规划的核心内容，用以分解规划战略与目标、调控区域空间格局、判定国土综合整治分区重点、落实用途区分类分级管制。分区亦可成为统一管控三维立体空间内各类资源的“平台”，无需将地上或地下空间资源费力地投影到地表，而是将针对地上地下资源的管控要求直接加载到分区这一平台上，并可以实现其与地面管控要求的协调一致。
　　總之，构建国土空间用途管制制度必须要同时满足主体功能区划战略、城乡功能分区与空间格局优化、用途区分类分级底线管控等多个空间尺度上的规划任务，就必须明确不同规划管控手段的内涵与适用范围，做好彼此之间衔接与补缺，以形成合理科学的运作管控体系。分区用途管制可兼容生产功能和生态功能，上下串联战略与底线管控、协调推动空间格局不断优化，是构建统一国土空间用途管制制度的核心环节。
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