“多规合一”视角下的环境保护规划
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作者:邢志杰 刘晓东
摘要：在介绍现阶段“多规合一”的背景下，总结了环境规划在环境保护方面的成就，分析了环境规划在城乡规划中的作用，并对其缺陷和不足进行了探讨。
关键词：多规合一;城乡规划;生态环境;环境保护规划
中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）08-0-01
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.08.129
Environmental protection planning from the perspective of “ combination of multiple regulations”
Xing Zhijie，Liu Xiaodong
（Tianjin Huanke Environmental Planning Technology Development Co.， Ltd.， Tianjin 300191，China）
Abstract：Under the background of introducing the “ integration of multiple regulations” at the present stage， this paper summarizes the achievements of environmental planning in environmental protection， analyzes the role of environmental planning in urban and rural planning， and probes into its defects and deficiencies.
Key words：Unification of rules and regulations;Urban and rural planning;Ecological environment;Environmental protection planning
1 国外的城市规划体系
1.1 英国
英国的城市规划体系最完善，也同时是世界上最早进行规划立法的国家。英国的城市规划法具有纲领性和原则性的特征，其规划主干法具有普遍的适用性和相对的稳定性。
为了创造一个更适宜的城市生态环境，早在 1898 年，“田园城市”理论的提出，就开始了规划理论实践，到1990 年，英国城乡规划协会成立了可持续发展研究小组，并于 1993 年发表了 《可持续环境的规划对策》，主要提出了“环境规划[1]”这一概念，即在城市规划的实践行动规模中添加可持续发展的有效概念。
1.2 美国
美国的城市规划行政体系由立法机构、执行机构和监督机构三部分組成，具有鲜明的联邦制国家的特点。为体现环境保护的重要作用，联邦政府颁布并实施了一系列环境保护的政策法规：如1969 年的《国家环境政策法案》、1970 年的《空气净化法案》、1972 年的《水净化法案》、1992 年的《能源政策法案》等等[3]。《国家环境政策法案》将环境规划的概念引入规划活动中，各州要制定出符合本州实际情况的环境政策法规。美国联邦政府特别注重用经济的手段来鼓励地方政府编制和实施城市规划[2]，通过设立联邦基金对凡是申请基金资助的项目进行环境影响评估，并将环评结果进行多次公示，通过展示结果极大地保证整个环评流程的公开性、公正性以及透明性，以此来提高相关部门对于环境因素受规划决策影响的重视度。
1.3 日本
日本国土交通省为了防止城市无边界扩张，对土地进行用途管制;为保障环境保护，对于公建设施和城市设计，将生态环境系统与日本的城市规划体系融为一体，非常细致考虑了环境保护规划[4]。在环保立法方面，日本现行城市规划法及其相关法规两者都包含了环境保护规划与控制。比如，城市规划法明确规定“城市公园法”“运河法”以及“河流法”能够有效加强城市的基础设施，“生产绿地法”和“城市绿地保护法”有机调控地域地区的规划体系;“自然森林法”“自然环境保护法”以及“自然公园法”为切实保障城市规划而实行统一标准[5]。
2 在我国的城市规划体系中的价值体现
新时期下，城市规模发展中将环境保护作为城市总体规划中的重要组成部分，其整体目标与规划格局均受到总体发展的相互制约。《中华人民共和国城乡规划法》第四条规定“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定”。其中第十七条规定：城市、镇总体规划的基本内容中必须涵盖环境保护、水源地和水系以及基本农田和绿化用地[6]。
3 从法律层面加快立法进程
我国现有《环境保护法》《自然保护区条例》《水法》《森林法》《草原法》等环境保护方面法律法规。但随着生态文明语境的提出，相关法律法规条文的修订刻不容缓。新的法律法规应该提高其权威性，并将使环境保护规划在城市规划体系中制度化，同时也使规划具有一定的法学理性[7]。
3.1 从体制层面理顺行政关系[8]
城市发展前期必须要实现环境保护规划与编制、实施以及监督检查等相互关系。在规划编制前，首先就应该把环境保护规划提升到重要层面上来。在编制规划时，应当制定具体的环境保护规划，还应当强调公众参与，保证规划的公信力;可在官方设立法定的专门执行机构负责环境保护规划的实施;对于部分专项规划，要按照《环评法》单独编写规划环评，并在审批时一并报送审批单位。 3.2 从技术层面增加可操作性
随着城市化建设发展规模越来越大，环境保护规划体制改革已深入延伸到各行领域中，尤其是在环境管理和控制基础上严格制定控制性指标，使其标准能够满足与生态环境相协调的详细规划。借助大数据时代和信息化时代的影响，有效提升区域空间生态环境系统的评价机制，从而确保区域环境的执行目标。此外，划定生态保护红线和环境质量底线，提高环境保护规划的可操作程度，并不断创新发展详细规划内容，使其执行标准按照环境保护规划来操作，并通过不断地实践，及时总结经验，进一步提高技术层面的可操作性。
环境功能的主要内容是环境各线性相关要素，以及为人类生存、生活和生产所提供的环境服务系统，主要包括两个方面：其一，保障自然生态安全;其二，维护人居环境健康。进一步提出5大环境功能类型区。保障自然生态安全方面分为自然生态保留区和生态功能保育区;维护人居环境健康方面主要包括食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区。进一步分区提出管控要求，在2015年7月环保部、发改委联合发布的《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》（环发〔2015〕92号）对各类型区域环境管控要求做了细致的安排。更进一步，在各环境功能类型区内，明确需要实行严格保护的空间边界与管理限值，即为红线管控。
4 结语
良好的生態环境是促进城市和社会可持续发展的关键性因素。建设“生态文明”的重点内容是将可持续发展逐步发展为绿色经济，最终的理想目标是不给后人留下遗憾，保存更多的可用生态资产。借鉴西方主要国家，根据现阶段“多轨合一”大形势下，在规划编制、规划管理、规划监督等层面上，提高环境保护规划的可操作力度，与城乡规划、国土规划有机衔接，以实现“一张蓝图管到底”。
参考文献
[1]唐子来.英国的城市规划体系[J].城市规划，1999（8）.
[2]孙施文.美国的城市规划体系[J].城市规划，1999（7）.
[3]孙晖，梁江.美国的城市规划法规体系[J].国外城市规划，2000（1）.
[4]唐子来，李京生.日本的城市规划体系[J].城市规划， 1999（10）.
[5]谭纵波.日本的城市规划法规体系[J].国外城市规划，2000（1）.
[6]何强为.法学理性与城市规划的发展——一个借鉴研究的框架[J].城市规划，2001（11）：49-52.
[7]陈蓉.浅论我国规划环境影响评价制度及其完善[J].城市规划，2004（08）：84-86.
收稿日期：2019-03-15
作者简介：邢志杰（1983-），男，汉族，硕士，工程师，研究方向为环境科技和环境保护规划。
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