共有产权房制度的民法适用分析
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摘 要： 文章认为共有产权房制度建立在民法按份共有制度基础之上，但又因其社会保障的属性而不能全然为现行民事法律规定所涵摄。在共有产权房的应有部分层面，应限制应有部分的让与和抵押，并明确政府行使优先购买权的房屋价格确定办法;在“产权共有”的内外关系层面，相关民法规则的适用应服务于该制度保障公民基本住宅权利的政策目的，适当限缩个人的经济自由，以灵活变通的方式将“产权共有”的内外关系纳入既存民法规则的调整范围之内;在共有产权房的分割层面，共有产权房原则上禁止分割，但共有人因继承需要分割的，仍可请求分割。
关键词： 共有产权房;按份共有;法律适用
中图分类号：D923.2;D922.38;F293.3 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.06.11
欢迎按以下方式引用：胡政.共有产权房制度的民法适用分析[J].克拉玛依学刊，2019（6）73-79.
中共中央、国务院于2019年1月24日发布《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》指出，雄安新区的个人产权住房以共有产权房为主。鉴于雄安新区的设立是国家的千年大计、是党中央作出的历史性战略选择，雄安新区以共有产权房为主的住房制度必将是中国未来住房供给体系改革的风向标。在此之前，2007年江苏省淮安市就已经开始供应共有产权房。2014年4月，住房和城乡建设部将北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市列为全国共有产权住房试点城市。截至目前，除上述试点城市外，南京、烟台、福州等城市亦启动了共有产权房项目，并取得了丰富的实践经验。
虽然各地方对共有产权房制度有着长达十余年的探索，但我国共有产权房制度远未成熟。基于此，共有产权房制度的顶层设计长期为学界所关注。就法学研究而言，多数学者集中于从行政法角度探讨共有产权房制度，旨在加强对共有产权房的管理，但缺乏对该制度的微观考察。事实上，共有产权房制度的核心在于按份共有，其主要体现在以下两个方面：一方面，共有产权房语境下的“产权共有”，无非是指中低收入住房困难家庭购房时，可按个人与政府的出资比例，共同拥有房屋产权，此点不符合共同共有人对“某项财产不分份额地享有权利并承担义务”之特征。[1]706另一方面，共同共有因共同关系而生，且该共同关系“一般发生在互有特殊身份关系的当事人之间”[1]707。但在共有产权房制度下，购房者与政府显然不具备依法律或习惯认为具有一定共同目的之共同关系。因此，共有产权房制度的正常运转离不开相关民法制度、特别是按份共有制度的助力。遗憾的是，当前鲜有学者从民法视角全面审视共有产权房制度，实践中也存在与共有产权房制度相关的民法规则适用混乱的问题。基于此，本文对共有产权房制度的民法适用问题展开研究，旨在调和该制度运行中广泛存在的社会保障目的与个人经济自由之间的矛盾。
一、共有产权房的应有部分
（一）应有部分的处分
1.应有部分的让与
《物权法》第101条规定，按份共有人可以自由处分其应有部分，不必征得其他共有人的同意。此即按份共有区别于共同共有的主要特征。但考虑到共有产权房制度的民生保障功能，各地的共有产权房管理办法普遍对应有部分的处分自由加以限制，如《北京市共有产权住房管理暂行办法》（以下简称《北京管理办法》）第25条规定：“共有产权住房购房人取得不动产权证满5年的，可按市场价格转让所购房屋产权份额”。笔者赞同该条规定，因为如此处理可以有效抑制投机，避免共有产权房沦为套利工具。值得注意的是，《北京管理办法》第25条亦明确，产权份额的转让对象应为其他符合共有产权住房购买条件的家庭，且新购房人获得的房屋产权性质仍为共有产权住房，所占房屋产权份额比例不变。笔者认为，对产权份额受让人的身份施以一定的限制是合理的。这是因为，共有产权房制度下的产权份额转让仅涉及购房人对其应有部分的让与，不会影响政府的产权份额。由于政府产权份额将持续存在，共有产权房的社会保障属性并不会改变。如果不限制产权份额受让人的身份，那么共有产权房将无异于商品房。
2.应有部分设定抵押
就购房人能否以其应有部分设定抵押的问题，各地立场不一。《北京管理办法》第28条允许购房人将其拥有的房屋产权份额用于抵押。与之不同，《上海市共有产权保障住房管理办法》（以下简称《上海管理办法》）第32条严格限制应有部分抵押权的设立，其仅允许设定共有产权保障住房购房贷款担保的抵押权。而《南京市保障性住房共有产权管理规定》（以下简称《南京管理規定》）第36条则规定个人产权部分抵押需经共有产权人同意。笔者认为，《北京管理办法》不限制抵押权设立的做法容易引发“在住房人不能还款时，银行拍卖中的共有物分割以及购买人的资格问题”[2]104。 《南京管理规定》“一刀切”的做法则过于僵化，一方面增加了政府的审核负担，另一方面埋下了政府滥用权力的种子。比较而言，《上海管理办法》的规定更为合理，其将应有部分抵押权的设立目的限制于共有产权房购房贷款一途，不仅切实减轻了购房人的负担，也避免了抵押权滥设所引发的房屋价值贬损问题。
（二）政府对应有部分的优先购买权
根据《物权法》第101条规定，当购房人转让其应有部分时，政府也享有优先购买权。但是，由于我国多地未对应有部分的转让和共有产权房的转让加以区分，且部分地区禁止应有部分的转让，故只有少数地方的管理办法对政府的优先购买权作原则性的规定。其中，《北京管理办法》第25条、《上海管理办法》第35条明确规定，购房人转让应有部分时，政府可在同等条件下优先购买。但对于同等条件的确定，《北京管理办法》第26条规定“应委托房地产估价机构参照周边市场价格评估确定”; 《上海管理办法》第35条规定“由市住房保障行政管理部门会同相关行政管理部门，按照符合市场价格的原则另行规定”。政府行使优先购买权的房屋价格确定办法之所以不能单纯由市场调节，原因在于：共有产权房制度下优先购买权的行使不是为“减少共有人人数，简化共有物使用关系”[3]221， 而是为了避免共有产权房流失，减小套利空间。因此，确定一个客观公正的价格就显得尤为必要。比较而言，《北京管理办法》的规定更为可取，因为由行政管理部门等利益相关方确定价格，难以做到不偏私，极易损害购房人的利益;而由第三方机构进行评估可以保证评估结果客观中立，使房屋价格趋近市场价格，有利于保护购房人的权益。 二、“产权共有”的内部关系
（一）共有产权房的使用及收益
《物权法》第94条规定，按份共有人对共有财产按照其份额享有权利。具体而言，各共有人在不损害其他共有人之权利限度内，可按其应有部分的份额对共有物之全部为使用收益。[4]354但是，由于共有产权房的用途仅限居住，因而作为国家公权力机关的政府，不能像其他共有人那样具象化地行使居住权利，况且共有产权房制度的目的在于保障中低收入群体的基本住宅权利，如果政府不能确保购房人享有独立完整的居住权利，那么该制度的预期效果无疑会大打折扣。因此，为了更好地发挥共有产权房制度的功能，政府和购房者应当在购房合同或者房屋使用管理协议中对政府的用益权予以限制，并明确购房人享有完整的居住权利。对此，烟台市的经验值得推广。《烟台市共有产权住房管理试行办法》（以下简称《烟台管理办法》）第14条规定：“出售人的不动产份额对应的住房使用权，原则上无偿让渡给承购人，不向承购人收取租金。双方上述权利义务应当在购房合同中加以明确。”
（二）共有产权房的处分
围绕共有物的处分，具体到共有产权房制度层面，主要涉及共有产权房转让的问题。对于该问题，各地的管理办法都设置了远比《物权法》第97条严苛的条件。除《烟台管理办法》第13条要求购房人在未取得共有产权住房的全部不动产份额之前，不得将住房直接上市交易以外; 《北京管理办法》第25条、《上海管理办法》第34条、《南京管理规定》第37条、《淮安市共有产权经济适用住房管理办法（试行）》（以下简称《淮安管理办法》）第22条均规定购房人须取得房地产权证满5年且征得政府同意，才能上市转让共有产权房。笔者认为，在政府和购房人都同意且不违反社会公共利益情况下，过分限制共有产权房的转让并无必要。《烟台管理办法》显然过于僵化，不当地限缩了共有人处分共有物的权利;同时，对于共有产权房的转让问题，不能仅根据各共有人份额比例来决定。毕竟，共有物的转让涉及对政府产权份额的处分，而政府产权份额的存在决定着共有产权的社会保障属性。因此，笔者认可转让共有产权房须经政府同意的做法。需要补充的是，政府如果不同意转让共有产权房，则应当为购房人提供顺畅的退出机制，如允许购房人转让其产权份额，这样既可以实现购房人对其应有部分的处分自由，又可以保证共有产权房供给的连续性和流动性。此外，设置购房人的最低持有年限也是必要的，因为这不仅是对购房者收入水平提升的合理预期，而且可以避免投机套利行为的滋生。
（三）共有产权房的管理
对于共有产权房的出租，各地的管理办法大都设有具体的规定。其中，《北京管理办法》第23条允许已购共有产权住房用于出租，但应优先面向保障性住房备案家庭或符合共有产权住房购房条件的家庭出租; 《淮安管理办法》第24条、《上海管理办法》第32条、《南京管理规定》第36条均规定共有产权房在取得完全产权以前，不得用于出租经营，绝对禁止共有产权房的出租;只有《烟台管理办法》没有提及共有产权房的出租。笔者认为，原则上应当禁止共有产权房用于出租经营。理由有二：首先，共有产权房是为了满足困难群众的刚性住房需求，如果购房人将共有产权房用于出租，则表明了购房人不存在刚性住房需求。其次，共有产权房与廉租房的保障对象是不同的，廉租房主要针对低收入群体，共有产权房主要针对中低收入群体。对于低收入群体而言，其收入水平尚难承受房屋租赁价格，当务之急是有个安身之所，廉租房恰好能满足他们的需求;但对中低收入群体而言，其收入水平不符合廉租房的准入条件，尚不能独立购买商品住房，故被称作“夹心层”人群。因此，将共有产权房优先面向住房困难群众出租，无疑混淆了共有产权房和廉租房的功能定位，无法满足“夹心层”人群对房屋产权的需求。
此外，共有产权房的管理还涉及共有物管理协议、分管协议的问题。共有物管理协议，指共有人为共有物管理而订立的合同。[3]235分管协议系共有物管理协议之一种，指共有人之间约定由某个人或各共有人分别占有共有物的特定部分，并对该部分进行管理的合同。[1]698-699基于共有产权房的社会保障属性，共有产权房制度的运行往往会突破或者限制相关物权法规则的适用。因此，要实现共有产权房制度与物权法规则体系的兼容，必须通过共有物管理协议及分管协议就相关问题作出特殊约定。如政府无偿让渡住房使用權给购房者就需要通过签订共有产权房分管协议实现;政府和购房者对共有产权房保存及改良事宜的安排需要通过签订共有物管理协议加以明确。
（四）共有产权房费用的负担
1.保存、改良费用的分担
保存行为是指以防止共有物的灭失、毁损或其权利丧失、限制等为目的，维持其现状的行为。改良行为则指在不改变共有物性质的前提下，对共有物进行加工、修理，以增加共有物效用或价值的行为。由于这两种行为是维护共有物价值之必须，一般而言每位共有人均可单独为之。也因此，在通常情况下，比较公平的做法是，各共有人按其份额承担相应的费用。无论是政府，还是购房者实施的保存和改良行为，对于共有产权房及各共有人均有利无害，故由政府和购房者按其产权份额承担相关费用并无不当。但是，政府和购房人的关系有社会保障之意涵且购房者处于弱势地位，缺乏议价能力，故应限制当事人就该项费用之负担另行约定。具体而言，政府和购房人的约定只能使购房人的负担小于或等于其按份额所应承受的费用，但不能大于其按份额所应承受的费用。
2.物业服务费、维修基金的分担
对于物业服务费和维修基金的负担而言，各地方的共有产权房管理办法均规定购房人应承担物业服务费，并全额缴纳住宅专项维修资金。究其原因，主要有两个方面：一方面，业主缴纳物业服务费、维修基金的目的是为了维持良好的居住体验和卫生秩序，但作为住房共有人的政府不能具象化地行使占有、使用的权利，故政府无法直接享受因缴纳物业服务费、维修基金所获得的物业管理服务;另一方面，购房者享有完整的住房使用权，时刻享受着来自物业服务企业和维修基金的服务。因此，从权利义务相一致的角度来看，由购房人承担物业服务费和维修基金是合理的。 三、“产权共有”的外部关系
（一）对第三人的权利
1.物权请求权的行使
物权请求权是指在物权圆满状态受到妨害或有可能受到妨害时，物权人为了除去妨害或者防止妨害的发生可以凭借该权利请求妨害人为一定行为或不为一定行为的权利。在所有物按份共有的情况下，鉴于按份共有系对所有权量之分割（一定之比率），而非对共有物在量上之划分，故共有人的权利并非局限于共有物之特定部分，而是抽象地存在于共有物之任何微小部分。[4]351因此，当共有产权房受到妨害或有可能受到妨害时，政府和购房人的权利状态亦受同一之妨害或有同一之危险。虽然按份共有人仅对共有物所有权一定之比例享有权利，但该权利在内容、性质及物权效力上，与所有权并无不同。“共有人亦为所有人，应与所有人受同一的保护，故凡所有人本于所有权得行使之权利，各共有人亦得行使之”[3]238。因此，政府或购房人对于第三人，可以就共有产权房的全部单独行使物权请求权。政府或购房人行使上述物权请求权时，可就共有产权房的全部加以行使。此外，上述物权请求权的行使是为了全体共有人利益，且该利益是就“客观之法律上利益而言”[3]239，故一方行使物权请求权时，无需考虑另一方主观上有无行使物权请求权之意思。
2.债权请求权的行使
政府和购房者所享有的债权请求权主要包括不当得利返还请求权、损害赔偿请求权等。就该种权利请求的方法，有学者认为，应当区分对共有物产生的债权是否为可分割债权。对于可分割债权，共有人仅能按其份额提出请求;对于不可分债权，共有人应请求债务人向全体共有人履行。[5]118但根据《物权法》第102条规定，共有人对第三人享有的债权原则上应认定为连带债权。理由在于，按份共有人内部确定的债权份额并非当然为债务人所明知，故出于对债务人利益的保护，应将其认定为连带债权。与上述学者的观点相比，《物权法》的规定更具有合理性和可操作性。但是，在共有产权房制度下，如将政府、购房人对第三人的债权认定为连带债权，则第三人向政府或购房人全部清偿以后，将会产生内部求偿关系，这对政府、购房人各自债权份额的实现埋下了隐患。因为一旦出现内部求偿不能，政府、购房人二者之间必有一方受损。考虑到政府肩负民生保障的重任，购房人本身就属于中低收入群体，故应尽量避免二者任一方的利益遭受损失。因此，将共有人所享有的债权认定为连带债权并不有利于共有产权房制度功能的发挥。鉴于按份共有的权属状况是共有產权房的登记事项，根据登记的公示效力，应推定第三人知道政府和购房人不具有连带债权关系。据此，政府和购房人应依据《物权法》第102条但书之规定按其产权份额向第三人主张债权。此时政府和购房人所享有的债权是按份债权，如此处理不仅有利于简化法律关系、削减程序成本，而且可以确保政府、购房人各自债权份额的实现不因内部求偿关系而遭受风险。
3.业主表决权的行使
对于业主表决权行使的问题，各地方的共有产权房管理办法均无相关规定。但是，根据《物权法》第76条之规定，对建筑区划内有关共有和共同管理权利的诸多重大事项，都需要由业主投票表决。笔者认为，由于政府不直接占有、使用共有产权房，对物业管理事项并不存在切身的利益，故政府不必行使业主表决权，如此处理既可以减轻政府的工作负担、又可以优化购房人的居住体验。就具体的实现路径而言，有学者建议，政府和购房者在签订购房合同或者房屋使用管理协议时，应当约定将政府的表决权以授权的方式赋予购房人。[6]10笔者赞同该观点。
（二）对第三人的义务
1.因约定产生的义务
因约定产生的义务，主要是指政府、购房人对共有产权房的管理、使用等所产生的义务。对此，当事人双方可就多数债务人承担债务的方式进行约定。如果双方约定按照共有份额承担债务，那么政府和购房人仅需就其分担的债务份额向债权人履行义务;如果双方约定均须就全部债务承担清偿责任，那么债权人就有权请求政府和购房人中的任一方承担全部债务。但须明确的是，因为连带债务具有“担保之机能”[7]388，所以相较按份债务，连带债务对于债务人颇为不利。因此，除法律有特别规定外，连带债务的成立须有当事人的明确约定，没有约定或约定不明的，应推定为按份债务。[8]332此外，转让共有产权房之给付义务具有一定的特殊性。因为共有产权房的转让须征得政府和购房人的一致同意且其给付不可分，所以该义务的履行需要政府和购房人共同为之。
2.因法律直接规定产生的义务
因法律直接规定产生的义务，主要指因共有产权房而生的侵权损害赔偿义务，主要涉及：建筑物等脱落坠落致害责任、建筑物等倒塌致害责任、抛掷坠落物品致害责任。在建筑物等脱落坠落致害的情况下，政府和购房人作为共有产权房的所有人都有维修、注意义务。如果损害发生的原因是所有人疏于履行维修、注意义务或者所有人不能证明自己没有过错，那么政府和购房人应按其所持有的份额承担损害赔偿。此外，为避免购房人遭受不公平待遇，政府和购房人就该损害赔偿所作的内部约定只能减小而不能加大购房人的责任分担比例。而在建筑物等倒塌致害的情况下，由于该种损害的责任主体一般为建设单位和施工单位，且所有人常为该种损害的受害者，[9]680-681故政府和购房人通常无需就该种损害承担损害赔偿责任。就抛掷坠落物品致人损害而言，如果难以确定具体侵权人，一般由可能加害的建筑物使用人给予补偿，除非相关使用人能够证明自己不是侵权人。由于政府将其所享有的住房使用权无偿让与购房人，政府不能被视为建筑使用人，其也就无法成为抛掷坠落物品致害的责任主体，损害赔偿的义务只由购房人承担。
四、共有产权房的分割
（一）共有产权房原则上禁止分割
《物权法》第99条规定，按份共有人可以随时请求分割共有物，但共有人之间另有约定的除外。此即按份共有制度下共有物分割自由之规定。按份共有人之所以享有共有物分割之自由，是因为按份共有人之间并不存在人的结合关系，其对各自应有份额享有相当于分别所有的权利。此外，从经济层面观之，共有物的用益、管理、处分均须依多数决为之，这不仅妨碍共有物用益和管理，而且会阻滞共有物的流通，不利于公共利益之实现。故此，法律允许按份共有人随时分割共有物，以尽快结束共有状态。而在共有产权房制度下，政府和购房者虽无人的结合关系，但不能径行适用《物权法》共有物分割自由之规定。这是因为，共有产权房制度的设计不是出于经济、效率方面的考量，而是为了满足中低收入群体的住房需求。倘若政府和购房人得随时请求分割共有产权房，一方面不能为购房人提供稳定的预期，不利于购房人经济计划的开展;另一方面则为购房人创造了绝佳的套利空间。所以，共有产权房原则上是不能分割的。对此，政府和购房人可以在购房合同或者房屋使用管理协议中对共有产权房的禁止分割事宜另行约定，以排除《物权法》第99条共有物分割自由之规定的适用。但须明确的是，即使政府和购房人约定不能分割共有产权房，但共有人有重大理由（如继承等）需要分割的，仍可请求分割。 （二）禁止分割之例外：因继承而分割
对于共有产权房的继承问题，只有烟台、上海两地提出了处理方案。《烟台管理办法》第13条规定，因继承需转移个人享有的不动产份额的，继承人可以继续与出售人（政府）按份共有不动产权利。换言之，《烟台管理办法》没有对共有产权房的继承施加任何限制。而《上海管理办法》第39条规定，购房人均死亡，其共有产权房产权份额的继承人不符合共有产权保障住房申请条件的，住房保障机构可以按照依法分割共有物的方式，处置共有产权房。比较而言，上海的处理方案更为合理。理由为：首先，上海方案更符合共有产权房制度创设的目的。共有产权房制度是为了满足中低收入群体的住房需求，但购房人的继承人未必属于中低收入群体。如果不对共有产权房继承人的身份施加限制，则极易使共有产权房流入目标群体之外。其次，限定继承人的身份可以使共有产权房供应体系封闭运转，从而实现共有产权房的“循环利用”，这将避免共有产权房的重复兴建，大大减轻政府的财政负担和相应的社会成本。最后，上海方案强调依法分割共有物，其所谓“法”主要是指《物权法》《继承法》。依照《物权法》《继承法》共有物、遗产分割的指导思想，继承人可以通过折价等方式获得足额补偿，并不会蒙受财产利益上的损失。上海方案既符合共有产权房制度的本旨、又能妥善保护继承人的利益，故相较烟台方案为优。
但是，对于共有产权房的分割方法，是否需要作有别于《物权法》的特殊处理？笔者认为，根据《物权法》第100条之规定，共有人可以采取实物分割、变价分割或者折价分割的方法对共有物予以分割。由于共有产权房不应通过继承的方式流入不符合共有产权房申請条件的继承人之手，故当共有产权房需要分割时，必须使继承人从共有中退出，以确保政府在分割后对共有产权房享有完整的所有权。因此，分割共有产权房应采折价分割的方法，即共有人将共有物全部分配于其中一人或数人，而对于其他未分得共有物之共有人，代之以金钱补偿。可是，仅依据《物权法》第100条之规定进行分割的话，既可以将共有产权房分配给政府，也可以将其分配给购房人的继承人。对此，在现有立法条件下，必须找到一条合理的解释路径将共有产权房的分配对象限定为政府。由于前述共有产权房之分割因继承而生，故此种分割应顾及遗产分割之特殊性，不能单纯适用《物权法》第100条之规定。《继承法》第29条规定：“遗产分割应当有利于生产和生活需要，不损害遗产的效用。不宜分割的遗产，可以采取折价、适当补偿或者共有等方法处理。”由此可见，遗产分割之方法更注重遗产效用的发挥。而共有产权房的首要功能在于满足中低收入群体的住房需求，因此，因继承需要分割共有产权房时，可以援用《继承法》第29条之规定，以发挥共有产权房的效用为指向，将折价分割的分配对象限定为政府。
五、结语
共有产权房制度经过我国不同地方十余年的探索，已经成为中国未来住房供给体系改革的风向标。然而，我国共有产权房制度仍存在着立法缺位、管理粗放、脱离实际等诸多问题。对此，笔者通过比较各地方共有产权房管理经验、结合相关民事法律、以按份共有为线索，系统梳理了共有产权房制度运行过程中可能出现的问题，并在现行民事法律体系框架下提出了相对合理的解决方案。笔者认为，共有产权房制度的各个环节必须贯彻好保障中低收入群体基本住宅权利的意旨，与共有产权房制度相关联的各项民事制度也应服务于这一意旨的实现。因此，在共有产权房制度运行的过程中，不应僵化地适用相关民法规则，而应在现行民事法律体系中以灵活变通的方式将共有产权房制度纳入既存民法制度的框架之内，实现新制度与旧制度的和谐共生。
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