区域大气污染联合防治法律机制完善

来源:用户上传      作者:

　　摘要：20世纪70-80年代，我国大气污染有明显的区域性特征，尤以京津冀、长三角、珠三角、长株潭等重点污染区域为典型。近年来，大气污染已从局部的点源式污染演变为区域性的大范围污染，基于区域大气污染联合防治的必要性与紧迫性考量，我国立法机关将跨区域、跨部门的协作治理模式上升为《大气污染防治法》，该法为跨区域的联合防治模式提供了法律依据，但亦存有规范内容抽象、责任主体罚则设计模糊及行政属地管理模式阻滞联合防治等诸多弊端，严重制约着我国区域大气污染联合防治执法运行，应当进一步完善。
　　关键词：区域大气污染;联合防治;大气污染防治法;协作治理
　　中图分类号：[X-019] 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）12-00-02
　　Abstract：In the 1970s and 1980s， China's air pollution had obvious regional characteristics， especially in Beijing-Tianjin-Hebei， Yangtze River Delta， Pearl River Delta， Changzhutan and other key pollution areas. In recent years， air pollution has evolved from local point-source pollution to regional large-scale pollution. Based on the necessity and urgency of regional air pollution prevention and control， China ’s legislature will co-operate across regions and departments. The model has risen to the "Air Pollution Prevention Law"， which provides a legal basis for a cross-region joint prevention model， but also has many disadvantages such as the abstract of normative content， the fuzzy design of the punishment of the responsible subject， and the blocking of the administrative territorial management model.This severely restricts the enforcement of joint prevention and control of regional air pollution in China and should be further improved.
　　Key words：Regional air pollution;Joint control;Air pollution control law;Collaborative governance
　　大氣污染不同于其他形态的污染，其污染源有鲜明的复杂性特征，除本地区的原始性污染，周边地区污染气团的输送作用也是造成本地区大气污染的重要原因。纯粹某一地区大气环境的改善并不能从根本上保证本地区不受周边大气污染尚未得到有效控制地区的二次污染[1]，唯有不同行政区划环境部门保持联防联控步调一致，才能有效避免污染源的交叉感染。新修订的《大气污染防治法》为这一跨地域、跨部门的协作治理模式提供了法律依据，然其规定内容抽象、责任主体罚则设计模糊及行政属地管理模式阻滞联合防治等诸多弊端，严重制约着区域大气污染联合防治执法机制的长效运行。基于此，本文主要就《大气污染防治法》规制之憾展开研究，并力求找到一条行之有效的现实路径化解我国区域大气污染联合防治法律机制面临的困境。
　　1 区域大气污染联合防治法律机制存在的问题
　　康京涛先生形象地把《大气污染防治法》的颁布比喻为“污染联防联控步入了法制轨道[2]”，该法以“防治大气污染，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”为根本宗旨，以“统筹协调重点区域内大气污染防治工作”为出发点，以分析化解地方法规与规章之间的矛盾为落脚点，鼓励“有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”，具备相当的科学性。即使这样，笔者仍从中挖掘出一些规制缺陷，具体分析如下：
　　1.1 专章规范粗疏抽象，缺乏针对性
　　《大气污染防治法》第五章对“重点区域大气污染联合防治”进行了专门化规定，该章“确立了区域大气污染联合防治执法目标和要求[3]”;规定了能源替代的可持续发展路径;健全了区域大气环境质量监测及社会监督的基本框架，与我国可持续发展的战略目标相契合。但若以有效落实各项责任为视角考察，本章却是规制粗疏，过于抽象。
　　1.1.1 “大气环境承载力”难以量化处理
　　《大气污染防治法》第八十七条规定：“根据重点区域经济社会发展和大气环境承载力，制定重点区域大气污染联合防治行动计划”。对于“区域经济社会发展”的理解相对容易，我们可以通过考察本行政区划内的GDP（本地生产总值）与GNP（本地居民生产总值）予以感知，然而对于“大气环境承载力”的把握的确很难，依托郎铁柱《人口、资源与发展》对“大气环境承载力”的释义，我们可以得出“大气环境承载力即某一区域大气环境对人类社会、经济活动支持能力的限度”之结论，但是影响大气环境支持能力的因素是复杂、实时变化着的。这里举一个通俗易懂的例子：假设供氧量是大气环境支持能力的主要表现，也许成千上万叶子的凋落就会引起供氧量不足，这时大气环境支持能力就发生了变化，而且这种变化是时时刻刻都在发生的，现实中很难量化处理。 　　1.1.2 “严重影响”中的“严重”难以精准把握
　　无独有偶，《大气污染防治法》第八十九条同样陷入规制粗疏的泥潭：“严重污染”中的“严重”难以精确把握，不同的行政机关可能会产生差异性解读，使得区域大气污染联合防治工作不能及时展开。《现代汉语词典》将“严重”一词释义为：①程度深;②影响大;③情势危急。在操作实践中，行政机关应当如何界定“程度深、影响大、情势危急”诸多情形？质言之，污染到何种程度才可以解释为严重污染？这既是受大气污染的政府环境部门应当慎重对待的问题，也是法学理论必须重点研究的新课题。
　　1.2 责任主体罚则设计模糊
　　《大气污染防治法》第一百二十五和一百二十六条分别设计了对企业和行政机关的追责弹性框架，一方面，这明确了致大气污染行为的当罚性，对于规范企业行为具有重要意义;另一方面，此部分对政府作为责任主体时的罚则设计相对模糊，致使追责实践困难重重。其中規定对污染大气的企业追究侵权责任，对地方政府滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的相关人员给予处分，然处分的概念外延具有极强的弹性，此处所指的处分是指警告、降级或是撤职，抑或是开除？从本条规制来看不甚了了。目前还没有司法解释对此进行精细化处理，行政机关拥有相对自由的处分裁量权，为办理“人情案、金钱案、复仇案”提供了一片沃土。
　　1.3 行政属地管理模式阻滞联合防治
　　“我国现行的大气污染治理模式是以行政区域划分为基础的、由中央政府和地方各级人民政府负责的属地主义治理模式[4]”。《行政区划界线管理条例》第二条规定：“地方各级人民政府必须严格执行行政区域界线批准文件和行政区划界线协议书的各项规定……任何组织或个人不得擅自变更行政区域界线”。《大气污染防治法》第三条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责”。诚然，行政属地管理模式对于明确地方政府治理责任具有重要意义。但“以人为设定管辖的行政区划来分割大气污染的治理是既不科学也不合理的[5]”：其一，大气圈层的传输、流动是一种自然法则，并不受限于人类发挥主观能动性设定的行政区划界线;其二，属地主义的治理模式以行政区划界线为限，地方各级政府各人自扫门前雪，无法在真正意义上克服重复治理和交叉感染的实践困境。
　　综上所述，《大气污染防治法》在规制层面尚有诸多不足，这些不足是造成目前大气污染防治效果不理想，甚至“越防治，越污染”恶性循环的关键原因，严重制约到我国区域大气污染防治成效与生态文明建设的推进。要想解决当下我国区域大气污染联合防治机制面临的困境，就亟需打破传统法律规制的种种缺陷：出台精细化解释、构建罪责适应的罚则框架以及改变原有属地主义的管理方式。此部分主要就完善区域大气污染联合防治机制的对策建议展开研究，具体分析如下：
　　2 完善区域大气污染联合防治法律机制的对策建议
　　2.1 出台精细化解释
　　科学合理的界定标准是环境主管部门执法监管的主要依据，对于规范操作实践具有重要作用。然而我国《大气污染防治法》却有诸多“空制度”型的宣誓型规定，大大降低了本法的可操作性。如何将抽象的宣誓型规定具体化？这是立法机关应该亟需思考的问题，更是法学理论必须重点研究的新课题。基于此，笔者认为欲明晰“大气环境承载力”“严重影响”等抽象规定的具体含义，我们应当以目的解释为依托解读本法，通说认为本法制定目的有三：“一是以‘人’为本，对公众健康的保护;二是保护我们赖以生存的环境，维持生态系统的平衡;三是“对人类精神享受（如大气能见度、景观美观）的支持。[7]”
　　笔者认为要想满足以上三个立法目的的要求，就必须对“大气环境承载力”采用限缩解释，即大气环境承载力是有限的，当大气能见度降至某个具体数值或特定范围，对人们的精神享受和正常生活带来额外负担的时候，就证明此时就已经达到了大气环境承载力的临界点，若继续排放污染物质，便会在偏离立法目的的道路上越走越远。当然，对于这个具体数值的把握的确不易，这需要相关职能部门提供技术依托，通过民意调查等有效途径予以确定，尽早出台司法解释，以满足具体的操作诉求。
　　2.2 建构精细化的追责模式
　　周珂先生说：“对于改善大气环境这一目标，政府是第一责任人，政府对治理的责任担当直接决定着治理的成效。[8]”《大气污染防治法》第一百二十六条建构了因政府过错致大气污染行为的追责框架，但只是一带而过，忽略了追责依据的精细化处理，我们有理由相信任何一部完美法律的适用对象都具有普遍性，任何权势地位在正义的天平面前都是苍白无力的。基于此，笔者认为就政府作为责任主体情况下的追责，我们应从以下几个方面着手：首先，设计政府担责，内部处分的追责模式。政府作为一个没有生命的组织，违法通常表现为其中个别工作人员的违法，若直接对违法主体予以处分，行政机关可能会采取包庇、滥用自由裁量权等一系列不正当行为减轻处罚，但若将罚则与政府这一团体利益（名誉等）挂钩的话，便会对自由裁量权形成某种限制，这种限制不是外力使然，而是政府基于名誉的加权计算形成的，从而完成违法主体追责的精细化处理;其次，积极推进“帮助污染行为”入刑，提高犯罪成本。每个罪犯都是理性的计算者，罪犯选择实施犯罪的前提要件是他们认定实施犯罪的收益总会大于犯罪成本（物质性成本、精神性成本、机会成本和预期惩罚成本），若是提高预期惩罚成本，使得实施犯罪预期效益达到负值化的理想状态，将会有效抑制类帮助犯罪行为的发生;最后，建构以主观方面、危害结果为主要框架的归责依据。此处可以参考《侵权责任法》中过错责任原则予以适用，危害结果作为减轻或加重情节，以此构建精细化的追责模式。
　　2.3 建构区域合作治理大气污染的组织框架
　　廖卫东先生认为“地方属地主义是目前影响环境跨区治理的两大障碍之一”。实然，传统的属地主义治理模式以行政区划界线为限，在一定程度上忽略了大气污染的自然规律，这种环境治理思路“极容易造成各地方政府之间‘条块分割’‘各自为政’以及‘推诿扯皮’的现象，导致环境治理协调效率低下。[9]”基于此，要想解决行政属地管理模式衍生的诸多难题，我们得须在诸多矛盾中紧抓主要矛盾，利用具体问题具体分析的方法论，找到打破属地主义治理模式的最优实现路径：其一，以整体治理、区域公平等理念促使地方各级政府突破府际竞争困局，打破利益平衡难题桎梏，积极促进传统行政属地管理模式的转型，协同治理区域性大气污染。其二，积极发挥周边地区政府的主观能动性，成立独立性区域大气污染联合防治专门小组（以下简称小组）。由地方各级人民政府推荐限额成员，国家该赋予小组强制执行力或周边政府签署协议承认小组的公信力，杜绝小组成员代表本政府利益而进行的恶性竞争，促使周边政府形成一个内在统一整体，牵头区域地方各级政府联合防治，协同治理区域性大气污染。 　　3 结语
　　吴志功先生认为“区域性的大气污染环境治理……必须长期研究、长期治理、长期防治，形成一套完善的长效治理机制”，诚然，区域性大气污染联合防治是一项系统性工程，不能一蹴而就。自1987年《大气污染防治法》施行至今，已有32年时间，在这约半个世纪的时间里不少学者竭索枯肠地提出了诸多完善建议，对加快区域大气污染联合防治模式的转型具有重要意义。但我们都应当认识到目前仍旧存在着以府际竞争、利益平衡为主要表现形式的诸多难题，我们不能因噎废食，我们相信只要理论上重新定位，操作实践进一步规范，就能真正做好经济发展与生态文明建设的双丰收。
　　参考文献
　　[1]时军.大气污染联合防治机制完善对策探究——以我国大气污染防治法为视角[J].江西理工大学学报，2017（2）：14.
　　[2]康京涛.论区域大气污染联防联控的法律机制[J].宁夏社会科学，2016（2）：67-74.
　　[3]尹珊珊.论我国区域大气污染联合防治执法机制完善[J].齐齐哈尔大学学报：哲学社会科学版，2019（4）：99.
　　[4]陶品竹.从属地主义到合作治理：京津冀大气污染治理模式的转型[J].河北法学，2014（10）：122。
　　[5]余俊.论大气污染防治中的重点区域联合防治制度[A].环境保护部政策法规司、中国环境资源法学研究会（Chinese Society of Environment and Resources Law （CSERL））、上海财经大学、上海政法学院.2014年《环境保护法》的实施问题研究——2015年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集[C].环境保护部政策法规司、中国环境资源法学研究会（Chinese Society of Environment and Resources Law （CSERL））、上海财经大学、上海政法学院：中国法学会环境资源法学研究会，2015：5.
　　[6]邹兰，周扬胜，江梅，车飞，赵国华，李刚，张国宁.《大气污染防治法》修订中有关标准规则的探讨[J].中国人口·资源与环境，2015（11）：327.
　　[7]周珂，于鲁平.解析新《大气污染防治法》[J].聚焦，2015（18）：32.
　　[8]廖卫东，肖钦.属地主义与协同失衡：江西环境跨区治理的现实困境与优化路径[J].生态经济，2018（8）：221.
　　[9]吴志功.京津冀雾霾治理一体化研究[M].北京：科学出版社，2014.
　　收稿日期：2019-09-18
　　基金項目：本文系2019年地方高校校级大学生研究性学习和创新性实验计划项目《区域大气污染联合防治法律制度实施困境与对策研究》（批准编号：JDCX2019220）的研究成果;湖南省教育厅科学研究优秀青年项目《区域大气污染联合防治法律制度实施问题研究》（批准编号：16B215）的阶段性成果;湖南省社会科学成果评审委会课题《地方政府竞争背景下的区域大气污染联合防治法律制度实施困境与对策研究 》（批准编号：XSP17YBZZ104）的阶段性成果。
　　作者简介：王博（1998-），男，汉族，本科学历，研究方向为刑法学。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15100192.htm