住房租赁市场租金管制政策的国际经验及借鉴

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　　摘要：发展住房租赁市场是我国住房制度建设现阶段的重要任务，建立住房租赁市场监管体系、规范租赁市场行为，则是发展住房租赁市场的首要工作。鉴于2018年以来一线城市住房租金上涨带来的压力，租赁管制尤其是租金管制政策呼之欲出。结合国际上对租金管制政策的既有研究和实践，对租金管制的政策定位、历史演变、主要内容及利弊得失进行了系统梳理，并结合租金管制政策的国际发展趋势和我国国情特点，提出了在我国应实施适度租金管制的政策建议。
　　关键词：租金管制;国际经验;租赁市场监管
　　中图分类号：F299.1 文献标识码：A
　　文章编号：1001-9138-（2020）01-0008-14 收稿日期：2019-11-03
　　作者简介：徐苑昕，清华大学建设管理系硕士研究生。
　　刘洪玉，清华大学建设管理系教授，博士生导师。
　　1 引言
　　党的十九大报告提出，要“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。之所以将“租”提高到如此高度，主要是因为我国住房制度设计中长期“重购轻租”，导致住房租赁市场发展滞后，成了住房市场发展中的短板，让居民家庭难以通过租房实现住有所居。
　　为了发展和完善住房租赁市场，我国需要建立住房租赁市场监管体系，而租金管制是其中最核心也是最备受争议的一部分，需要进行详细分析和讨论之后才能落实。
　　本文以欧美有长期租金管制政策历史的国家为例，介绍租金管制政策措施的演变过程，政策的主要内容，学者们对租金管制政策利弊得失的讨论与评价，对我国未来可能实施相关租金管制政策提出建议。
　　2 租金管制政策及其历史演变
　　2.1 租金管制政策及其出发点
　　顾名思义，租金管制是政府对住房租赁市场中房屋的租金水平进行管理和控制的一系列措施。租金管制是租赁管制的一部分，是一种政府通过直接调控租金来介入租赁市场的手段和方式，其主要的目的和作用就是在租赁市场中平衡房东与租户之间的地位和利益。因此，租金管制能够直接影响人民的日常生活，是住房体系中影响广泛的一部分。租金管制政策的出发点主要有两个：
　　一是政府有公共责任，促进社会公平是政府干预租赁市场、改变福利分配的重要原因。如果某些地区租金突然暴涨，某些租户很有可能因为收入有限而被迫离开，或是蜗居在条件恶劣的住房里。改善民生是政府的职责之一，政府基于这一出发点实施租金管制的目标是人人都有可负担的、体面的住房。
　　二是租赁市场并不是完全竞争市场，存在市场失灵的问题，政府干预市场的出发点是为了提高社会总福利。在租赁市场中，完全竞争市场的很多条件都不成立：（1）产品同质性不满足，不存在两个完全一样的房屋，房东出租的房屋在装修、面积、质量等各个方面都是不一样的;（2）信息完全性不满足，租户一般很难看到市场上所有的租赁信息，并且对某一个特定的房屋，房东对其各方面的了解远远多于租户，常常会隐瞒一些看不见的问题。因此，在市场失灵导致租金大幅上涨的情况下，需要政府通过干预来促进资源的优化配置，提高社會总福利。
　　2.2 租金管制政策的发展历程
　　2.2.1 15世纪到19世纪：起源
　　租金管制的历史最早可以追溯到15世纪的古罗马，后来由于战争、瘟疫、地震等各种原因，法国、西班牙、葡萄牙等一些国家出现了严重的房屋短缺的情况，租金管制开始发展起来，但是这一时期的租金管制政策还不够完整。
　　2.2.2 一战及战后：第一次高潮
　　一战期间，法国开始兴起一种制度，规定租金可以延付并禁止驱逐租户。后来意大利和希腊也采取了类似的制度。1915年，英国出台了欧洲第一部全面的租金管制法律。同年，俄罗斯也开始实行类似冻结租金的法令。在接下来的两三年内，越来越多的欧洲国家都加入了租金管制的行列。在欧洲之外，英国、法国、西班牙、葡萄牙、意大利这些欧洲强国的殖民地也随后引入了租金管制。美国也在1918年引入了规范租金的法案，在很多城市成立了由房东、租户、民众、工人等代表组成的“公平租金”委员会。虽然这些“公平租金”委员会只是通过仲裁和调解来解决问题，但在战后美国混乱的租赁市场中也发挥了重要的作用。
　　战后，各国普遍发现一旦实施租金管制就很难再将其解除，因为租金水平对工薪阶层生活标准有着长远的影响，一旦让租金在战后回归到市场价格将会立刻带给工薪阶层巨大的负担。为了让租金回归正常市场水平，几乎所有国家都采取了逐步软化的租金管制，来允许租金偶尔、适度地增加。租金管制可以放松的速度和程度在很大程度上取决于国家的总体经济状况，通货膨胀越严重则越难解除租金管制，如德国、奥地利、意大利和法国。
　　总之，该阶段是世界范围内租金管制政策的第一次高潮。在一战及战后短时间内，很多国家和地区只是把租金管制作为一种战时或战后临时措施，管制力度较大，形式也比较死板。在战争结束几年后，租金管制的整体改革的主要目标是让租金适度地增长。
　　2.2.3 二战前后：第二次高潮
　　20世纪30年代，二战的苗头已经出现，同时还爆发了世界经济危机带来全球大萧条。这一时期各国政府在租金管制政策上态度强硬，甚至有些国家直接强制降低租金，如德国（降低10%，1931年）、保加利亚（部分降低30%，1933年）、法国（降低10%，1935年）等。随着第二次世界大战的进行，租金管制政策几乎遍布全球，连加拿大和澳大利亚这些没有太多租金管制历史的国家也开始加入全国范围内管制的行列。二战结束之后，有了一战期间的经验，同样面临经济逐渐回归正轨的趋势，几乎所有国家都采用了稍微温和的租金管制来取代战时严格的制度，例如德国开始进行分类管制。
　　总之，该阶段是世界范围内租金管制政策的第二次高潮。和一战及战后相比，二战前后的租金管制政策强度更大、范围更广，并且各个大国在战后的改革上更有经验，制定的政策更加细致。 　　2.2.4 二战后至今：常态化
　　在接下来的时间里，不同国家采取了不同的租赁市场管理策略。有些国家选择逐步废弃租金管制：美国联邦政府在1947年颁布法令，授权各州自行决定租金管制的存废，随后大部分地区开始解除租金管制（20世纪70年代美国面临经济“滞涨”又重拾租金管制）;1989年英国大部分地区规定对新的租约解除租金管制。也有一些国家为了保护租户利益，提高低收入阶层的社会福利，选择继续实施改革后的更为灵活、温和的租金管制：荷兰规定租金管制不再适用于租金高于自由化限额的新的租约，采取租金增长限制和由“质量点”决定的最高租金限制;德国从战后开始根据兴建的时间、是否接受国家补助等，对房屋进行分类管制，至今一直在不断修订租金管制政策。
　　总的来说，在和平时期，各国开始根据各自国内具体情况发展符合国情的租金管制。当然，各国学者和政客至今仍对租金管制没有统一的意见，对这一政策仍在探索的道路上前行。
　　3 租金管制政策的主要内容
　　由于各国政治制度、经济状况、住房占有情况、租户比例等因素的不同，各国政府采取的租金管制政策，在管制范围、对象、严格程度等细节上有所不同，但在内容上有很大共性，包括租金限制、租金调整限制、管制范围限制、租金争议解决四个部分。
　　3.1 租金限制
　　为了防止出现过高的租金、避免房东牟取暴利、保护租户的利益，一些国家规定初始签约时的租金就要受法律约束。
　　租金限制中最常见的做法就是为租金设置一个上限，这个上限可以和当地类似房屋的租金情况挂钩，也可以和CPI等指数挂钩。法国在2018年11月投票通过了一部名为Elan （Evolution du Logement，de l'Aménagement et du Numérique——住房发展与数字设施配置）的法律，规定各地制定相应的参考租金，除特殊地点外，租金不能超过参考租金的20%，否则将被罚款，罚款金额最高为15000欧元。美国纽约在长期租金管制的历史中一直对租金进行限制（Maximum Base Rent system），规定被纳入租金管制的房屋租金不得超过最大允许租金（Maximum Allowable Rent）。
　　其实，租金管制发展初期出现的租金冻结（Rent Freeze）也是租金限制中最为严格的一种。它被Arnott归纳为两代租金管制中的第一代租金管制。例如，1755年11月里斯本大地震后，葡萄牙国王规定租金冻结在当年10月份的水平，多支付的租金应当被退回。租金冻结太过简单粗暴，导致各种弊端，现在已经几乎没有哪个政府会采用这种极端的方式。
　　3.2 租金调整限制
　　目前，世界上大部分有租金管制政策的国家都会控制租金的调整。控制租金的调整，主要目的就是为了防止租金大幅度上涨，影响人们的日常生活。由于市场上有很多不确定、不稳定的因素，如果任由市场调节，租金可能会出现大幅度的起伏，但人们的可支配收入不会随租金变化，人们的生活质量就会受到影响。
　　租金调整限制主要包括對租金增长的频率和幅度的限制。2013年修订的德国民法典（Civil Code）规定，除特殊情况外，每次调整后的租金至少在一年内保持不变，即最大涨租频率为一年一次，与此同时，要求三年内租金增长不能超过20%。加拿大安大略省2006年通过的住宅租赁法（Residential Tenancies Act）规定，除特殊情况外，租金在一年内的增长不得超过2.5%。
　　租金调整限制也是比较早期出现的租金管制形式，Arnott提出的第二代租金管制就是允许适度租金增长的管制。不过这一定义过于宽泛，包含了所有不在第一代租金管制中的政策，因此实用性不高。
　　3.3 管制范围限制
　　租金管制的对象是房屋，所以一定会有一个地理范围。起初，租金管制的对象是一个地区所有的房屋，比如全国所有的房屋。但是政府逐渐发现，并不是所有类型的房屋都需要租金管制，比如有些新建的或装修高档的房屋比周围的房屋更好，那么就不能设置同样的管制规定。因此，管制范围的限制就是为了避免把所有房屋一概而论，给市场造成不利影响。
　　现在，大多数国家根据各地的情况，设置了合理的租金管制范围。纽约的租金法案（Rent Act）中有一条关于房屋免除管制的规定（High-rent or High-income Deregulation），对于高租金的房屋或是高收入的租户的情况，可以不受租金管制的限制。荷兰政府2019年出台了最新规定，把受管制的社会住房定义为初始月租金低于自由化限额（2019年为720.42欧/月）的房屋，约占荷兰300万个出租房屋中的75%。
　　3.4 租金争议解决
　　除了租金管制相关的法律体系外，大部分国家还会提供一个争议解决的途径。法律是人定的，不能说绝对没有漏洞，如果有人钻空子，在不违反规定的情况下损害他人利益，就可以通过这一途径来解决争议。
　　解决这一问题的方式通常是提供一个“人工服务”通道。澳大利亚2019年的住房租赁修订法案（Residential Tenancies Amendment Act）规定，租户在觉得租金不合理却又找不到法律支持的情况下，可以向政府提出申诉。2013年修订的德国民法典（Civil Code）规定，对租户不利的偏离（deviating）协议是无效的。2016年的苏格兰私人住房租赁法（Private Housing Tenancies Scotland Act）规定，租户对拟议的租金增加不满意时可以提交给定租官（rent officer）裁决。
　　4 租金管制政策的利弊分析
　　租金管制政策关乎民生、影响深远、不断发展变化，所以学者对其利弊的讨论也从来没有停止过，且至今也没有达成一致的意见。
　　4.1 租金管制之利 　　实施租金管制政策肯定能带来一定的好处，这是它能拥有几百年历史的一个必要条件。首先作为特殊时期政策，租金管制的作用是显著的，否则有经验的各个国家也不会在二战时期重拾租金管制。其次在和平时期作为常态政策，租金管制也在德国等发达国家一直保留到现在，说明其益处也是受到肯定的。
　　在近几十年关于租金管制政策的讨论中，很多学者通过理论研究证明了租金管制的必要性和意义。（1）在促进市场公平方面，Lind通过解释其分类体系中不同类型管制的原因，来证明政府干预租赁市场的合理性：租户在租赁市场上由于各种原因相对于房东处在不利地位，房东可以利用其有利的市场地位来索取高额租金，租金管制的原因和目的就是为了消除这种地位差别，保护租户的利益。（2）在降低交易成本方面，Haffner，Elsinga and Hoekstra强调租金监管可以提高租户的安全感，同时降低房东的交易费用，如换租户时的维修成本、搜寻新租户的成本以及房屋空置损失，帮助供求双方以更低成本进行匹配，因此对双方都有好处，有利于市场的长远发展。（3）在改善民生方面，Shelter比较了欧洲各国的租赁合同，结果发现，在当时英国已经全面解除租金管制的背景下，英国的租约相比之下非常短，且没有租金涨幅上限，这意味着英国的租户们在他们称之为“家”的地方需要支付昂贵的租金，而且不知道能呆多久，严重降低了人们的生活质量。
　　在对具体国家或地区的实证研究中，一些学者通过定量分析证实了租金管制的正面作用。Ambrosius，Gilderbloom，Steele，Meares and Keating通过比较大型受管制和不受管制的地区，发现一旦其他因素受到控制，新泽西州40年的租金管制政策并没有对租赁市场产生任何统计上显著的影响，但是它提高了房客和租户之间的透明度，增强了租户的权利和安全感。这一结论表明租金管制有利于市场长远发展。Enstr?m ?st，S?derberg and Wilhelmsson用瑞典2008年76万户家庭的数据比较了自由市场和租金管制市场，发现“软”租金管制是减少经济收入隔离的有效措施。这一结论支持了政府干预租赁市场的合理性。另外，Van Ommeren and Graaf-de Zijl基于隨机效应模型用荷兰1995-2001年全国社会经济调查数据对受管制的租赁市场进行实证分析，发现对房屋面积的边际支付意愿和边际供应成本（几乎完全）相同。这一发现表明租赁市场并没有因为租金管制的介入而受到严重扭曲。
　　4.2 租金管制之弊
　　租金管制政策实施之初还没有经过太多研究，因此必然存在着一些弊端。斯德哥尔摩大学国际经济研究院教授阿瑟·林德贝克说过：“在很多案例中，租金管制是目前已知的除了爆炸以外摧毁一座城市最有效的方式。”加拿大弗雷泽研究所在1981年发表的以“租金控制：神话与现实”为题的论文中阐述了反对租金管制的论点，其中还比较了战时爆炸后以及租金管制后房屋的照片，令人印象深刻。
　　在理论研究方面，很多学者质疑租金管制，认为它存在弊端，尤其是经济学家，他们认为租金管制会给租赁市场带来一系列负面影响。（1）在市场供求关系方面，经济学家认为政府参与扭曲了价格机制，压低了租赁市场的投资回报，从而抑制了租赁市场上的投资和供给，同时被压制的租金又导致了需求的上升，结果使供求关系更加不平衡。从这方面看，租金管制必然伴随着私人房东的退出以及租赁市场的萎缩，这样一来，尽管房租下降了，但是对中低收入人群来说房子更加难找了，甚至有一部分人群根本找不到可租赁的房屋。（2）在市场环境方面，一些学者还认为房东可能会为了保证自己的利润减少维修从而导致房屋的质量下降，或是通过其他名目收取租金以外的费用，这样一来劣币驱良币，容易导致市场环境恶化。（3）在房屋和租户的匹配方面，由于家庭和人是会变化的，而房屋不会，租金管制在某种程度上抑制了租户的流动性，降低了住房周转率，因此最终会导致租户和房屋越来越不匹配。在供不应求的租赁市场上，一些本来由于工作地点、家庭因素等原因会选择离开的租户，在考虑到离开之后也许找不到更合适的房屋，就会选择继续留在原处，于是其他更适合这个地方的租户就搬不进来，这样就会带来职住失衡等社会问题。
　　在实证研究中，一些学者也揭示了租金管制政策存在的弊端。Grimes and Chressanthis用1990年美国人口普查的数据对租金管制和无家可归人口之间的关系进行了研究，发现租金管制在为某些群体提供利益的同时，会提高无家可归人口的比例，增加社会负担。这一结论支持了租金管制会造成供需失衡的观点。Early以美国租金管制历史最长的纽约市为背景，计算了租金管制带给租户的净利益（与假设没有租金管制的情况比较），结果证明如果从未在纽约实施租金管制，租户们能够在自由的租赁市场获得更低的租金，并且找到更适合其需求的房屋。这一结论说明租金管制对房屋与租户的匹配有着负面影响。Glaeser and Luttmer还估计了纽约市房屋错配的程度以及这种情况带来的损失，计算出租金管制导致的房屋错配大约会带来每年每间公寓200美元的损失。
　　5 结论与建议
　　5.1 国际经验总结
　　租金管制政策从出现至今一直在发展变化，总体呈现出一个趋利避害的趋势，新租金管制政策总是在试图改善旧政策被批判和质疑的弊端。租金管制政策既不是救世的良药也不是摧毁城市的炸弹，只是一个不断发展的政策。具体来看，国际租金管制政策实施过程中取得了以下5个方面的共识：
　　其一，租金管制有其存在的意义和重要性。租金管制保护租户的出发点值得肯定，它有利有弊，虽然在实施不当的某些情况下会带来一些不良的副作用，但是可以通过完善政策来趋利避害，发挥重要作用。
　　其二，租金管制应该与租赁供给、租户保护等政策相结合才能真正发挥作用。由于租金管制在政策定位上是租赁管制的一部分，所以不能把它看作一个割裂的个体，否则就可能会出现房东把压力转嫁到租户身上等现象。 　　其三，租金管制影響深远，不应将其视为简单的临时性政策。从利弊分析中可以看出，租金管制会影响到人们生活的方方面面，甚至包括租赁市场环境、租买选择、职住平衡等等。所以不能将租金管制当作短期的临时性政策。
　　其四，租金管制政策既要全面，还要灵活具体。历史上最极端的租金管制政策是对所有房屋进行租金冻结，而现在则会考虑到对房屋进行分区域、分类型、分质量的管控，而且这种注重政策细节、不断优化政策设计能达到更好的管理效果。
　　其五，租金管制的重点是规范市场，努力实现各方利益的均衡。如果只重视对租户单方面的保护则容易扭曲供求关系，抑制房东的积极性，最终对租户的益处也会大打折扣。
　　5.2 对我国租金管制政策的建议
　　借鉴国际上租金管制政策的实践经验，结合我国租赁市场发展实际，本文提出如下几点政策建议：
　　一是我国应该实施适度的租金管制。适度的租金管制有利于租赁市场健康发展，应该在对政策详细地讨论、尽量避免不必要负面影响的前提下实施能够满足民众诉求的适度的租金管制。
　　二是租金管制主要面向租金负担过重的城市或或城市内部分区域，属于“一城一策”中可由地方政府自主选择的政策。对于北上广深等核心城市，租金收入比过高，实施租金管制能带来更大的社会福利。但在租金收入比水平处于合理区间的二三线城市，实施租金管制政策的必要性就会大打折扣。
　　三是租金管制要考虑到供给方的合理利润空间，与公租房供给配合。过于严格的租金管制会影响房东的利润空间，压抑私营租赁市场供给端的积极性，导致其退出市场，同时也可能把租赁需求挤出到管制区外，造成市场效率降低。在某些政策对房东利益的损害不可避免的情况下，政府可以通过调整公租房供给来降低私人房东退出市场带来的不利影响。
　　四是租金管制必须与租户保护相结合，才能达到预期效果。规定一个租约期限内租金涨幅的上限，就很有可能导致房东为了涨租金而频繁更换租户。所以，应同时保障原租户优先续租的权利。
　　五是实施租金管制需要建立相关的法律体系，建立起相应的技术管理能力。租金管制政策的管制体系是非常复杂的，有了健全的相关法律体系，才能保证政策实施的效果。还要建立租赁价格指数、公平租金表等技术支持体系，建立定期的政策效果评价和政策力度动态调整机制。
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