污水处理PPP项目设置保底量分析
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摘要：本文首先对污水处理保底量概念和相关政策进行论述，然后详细分析污水处理项目设置保底量的理由，最后提出保底量计算原则及相关处理建议，以便污水处理PPP项目顺利推进。
关键词：污水处理;PPP;保底量
中图分类号：X505 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2020）01-00-02
Abstract：On the basis of this，this paper first discusses the concept of the quantity of water and the related policies of the sewage treatment，and then analyzes the reasons for setting the bottom quantity of the sewage treatment project in detail，and finally puts forward the principle of the calculation of the bottom-and-bottom quantity and the relevant treatment suggestions， so that the PPP project of the sewage treatment is proceeding smoothly.
Key words：Sewage treatment;PPP;Bottom preservation
1 污水处理保底量相关概念
由于污水处理等原料具有自然垄断性，无法从公开市场上由社会资本方取得，仅能由政府方供应，即通常会约定由政府方负责供应原料。政府和社会资本双方通常会在运营期一定期间内设定最低供应量，作为政府方的最低需求保证，该最低需求量即为污水处理PPP设置的“保底量”。
若污水处理PPP项目设置保底量，即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。
2 污水处理保底量相关政策
（1）《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）提出：“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。
（2）2014年财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》提出：“在原料无法从公开市场上取得、仅能由政府供应（例如污水、垃圾），或者项目公司无法承担有关原料供应风险的情形下，通常会约定由政府负责供应原料，同时会在合同中对原料的质量和数量予以明确约定，例如，一些污水处理项目的PPP项目合同中规定，政府应确保在整个项目期限内，收集和输送污水至污水处理项目指定的交付地点，并满足合同约定的基本水量（如日均污水量）和进水水质等”。
（3）《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）提出：“社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险”。
由以上相关政策文件可见，虽然最新财金〔2019〕10号文未明确规定“最低需求风险”由政府方承担，但该文件对风险分配基本原则做了重申，按该文件精神对于文件未涉及的风险分配机制，仍应遵循原先的文件规定，即最低需求风险由政府方承担。
3 污水处理设置保底量理由分析
3.1 政府有利于控制污水量风险
在污水处理领域，由于污水处理原料具有自然壟断性，无法从公开市场上取得，特别在园区工业废水更加明显。因为政府具有管理监管污水处理职责，更有能力控制污水量风险，故原料仅能由政府方供应，社会资本方无法承担污水供应风险，所以以上风险应分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担，这在本质上是一种公私双方风险共担的策略安排。
3.2 污水处理规模适度超前风险
由于污水处理项目在确定处理能力时，需要综合考虑城市未来发展规划，导致其设计产能大于当前所需产能，项目建设规模通常都适度超前，且在污水处理项目进入运营期一段时间内是不会达到设计规模的要求进行满负荷运营的。若此时按实际污水量支付服务费用给社会资本方，可能导致项目难以达到PPP项目预期收益，甚至可能建设成本也难以回收。由于污水处理项目前期建设规模基本都是政府确定，属于城市环境发展的机会成本。因此，政府方对此类风险更有控制力，应承担污水进水量的风险。
3.3 污水保底量设置影响项目融资
若污水处理项目没有设置保底量，表明该项目的需求量不可预测或明确性降低，将会降低社会资本方运营期服务费收入，加大承担实际需求风险的程度。此种情况直接导致项目融资机构认为项目风险大，从而加大项目融资难度或提高融资成本，相应降低项目的可融资性，不利于项目建设推进。
3.4 保底水量仅保障基本收回建设成本
污水保底水量设置原则为保障社会资本方基本回收建设投入，处于略微亏损或盈利状态，而非确保社会资本方收益率达到PPP项目预期数值。由此可见，保底水量设置是“保本”而非“保收益”，与PPP政策中固定回报有本质的不同，两者并无矛盾或冲突。
3.5 保底水量相应费用仍按绩效支付
PPP项目中对于保底水量相应费用仍按运维绩效支付，即保底水量下费用支付需要进行相应考核，若绩效考核分数低于PPP项目方案设定考核分数，将会进行费用扣减或不支付。同时财金〔2019〕10号文提出：“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”，最新PPP政策要求项目服务费用支付必须与相应绩效结果挂钩。由此可见，PPP项目要求保底水量相应费用仍按绩效支付，可避免PPP项目出现固定回报情况。 4 保底量计算原则及相关处理建议
4.1 保底量计算原则
污水处理项目保底水量计算原则如下：即指在保持污水处理单价、固定经营成本等不变，且不考虑项目投资回报情况下，使得项目合作期内利润总额接近于零时的水量（即项目基本收回建设投资和运营成本，没有产生利润情况）。
污水处理项目保底水量大致推算公式如下：建设成本（建设投资+建设期利息）+年固定总成本（人工和维修成本）×运营期年限+年单位处理量可变成本（电费、药剂、污泥处置等）×满负荷水量×保底水量占比×运营期年限+全部实际支付增值税金及附加+全部运营期利息=污水处理单价×满负荷水量×保底水量占比。
根据以上计算原则和初步推算公式，一般污水处理项目保底水量处于满负荷水量70%～80%区间，即该区间设置保底水量收取污水处理费基本保障社会资本方运营期内收回项目建設投入和经营成本。
4.2 对保底水量处理建议
4.2.1 保底量的语词调整
日常生活中，我们常在投资理财中听到“保底承诺”“固定回报”等词汇，很多投资者一听到此类信息就容易产生投资的意愿，希望实现“旱涝保收”的投资目的。保底水量之所以被认定为涉嫌固定回报的违规行为，也难免受此旧有观念影响，而被以偏概全地认为只要涉及“保底”的就是固定回报。因此，从语词避嫌角度，可尝试将PPP项目中的“保底量”，以“最低需求风险”“基本供应量”和“基本处理量”等类似语词代替。
4.2.2 适度提出保底水量设置
在单独污水处理厂PPP项目上（不含配套污水管网建设），政府方对项目规划有最高决策权限，故更有能力规划和安排好污水供应量及处理量需求，因此这类污水处理项目设置保底水量具有合理性。
在厂网一体化污水处理项目（含配套污水管网建设），项目整体设计、建设和运营工作均由社会资本方主导，社会资本方通过管网建设和运营可减少污水量不足风险，同时社会资本方基于相对可控的设计建设规模、资金安排和回收周期及回报率等因素，做出可承受风险范围内的投资决策判断，加上政府确定项目建设规模相对合理，这种情况下建议不设置保底量或运营期前几年设置保底量。若政府确定项目建设规模超前幅度较大，意味项目需要较多年运营才能达到满负荷，此种情况建议还需要至少运营期前几年设置保底量，使社会资本方度过污水量风险较大的运营前期。
5 小结
综上所述，污水处理PPP项目设置保底水量具有其合理性和必要性，但需根据项目在建设内容、规模、运作模式等方面实际情况，科学合理确定保底水量具体水量比例和保底年限，从而使污水处理PPP项目能顺利的推进。
参考文献
[1]财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知[Z].2014.
[2]财政部.PPP项目合同指南（试行）[S].2014.
[3]财政部.财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见[Z].2019.
[4]市政公用设施建设项目经济评价方法与参数[M].北京：中国计划出版社.2008.
[5]建设项目经济评价方法与参数（第三版）[M].北京：中国计划出版社.2006.
收稿日期：2019-11-16
作者简介：符晓（1979-），男，汉族，硕士研究生学历，高级经济师，研究方向为污水处理、PPP项目。
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