大数据视野下流动人口服务与管理法治化研究
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作者:戚莹
【摘要】为了提升管理水平和服务效率，流动人口的服务与管理部门应当重视大数据在科学决策和精细化服务与管理中的作用和价值，提高流动人口服务与管理的科学性与有效性。尽管大数据技术存在诸多明显的优势，但由于大数据算法的不确定性和自动化偏差，它并不能完全取代以执法者为核心的传统执法方式。
【关键词】大数据 流动人口 治理
【中图分类号】D920.4 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.03.016
海量数据的大规模生产、应用和共享，不仅颠覆了传统流动人口服务和管理数据的获取、分析、利用和存储方式，还对传统的管理理念和方法提出了强有力的挑战。深入研讨大数据时代背景下流动人口服务和管理的法治化问题，既有助于进一步明确公安机关的角色定位和职权范围，又有利于创新流动人口服务与管理机制。
应用与发展：大数据在流动人口服务与管理中的运用
近年来，大数据分析在人口数据支持、区域人口服务、人口流动动态监测、人口调控决策等诸多领域发挥着越来越重要的推动作用。大数据的投入和运用，既有效地提升了政府工作水平和决策能力，又明显地提高了社会管理水平和服务效率。
有助于现状研判和趋势预测。当前，我国流动人口服务与管理的实践显示，对流动人口海量的数据进行深入挖掘、充分整合、分析处理和有效运用，有利于我们准确地预测人口流动趋势、科学地调整流动人口服务与管理的政策，为新时代人口的合理分布和有序流动提供具有前瞻性的重要参考，是分析和处理流动人口服务与管理问题的有效抓手。
有助于政府部门科学管理和精准服务。不同类型的流动人口对公共服务和科学管理存在着多元化的诉求。通过对流动人口大数据的挖掘和精准分析，可以具体了解不同群体流动人口的具体需求，并展开定制服务，使后续防范变为前端治理和服务，提升科学管理和公共服务的前瞻性、针对性、科学性和精准性，防止管理与服务的错位与缺位。
有助于创新服务模式和提升工作积极性。通过有效运用海量数据和日新月异的互联网技术，社会公众对流动人口公共管理与服务的有效评价可以快速便捷地反映出来。相关管理和服务部门结合相应的指标体系，通过数据汇总、表格统计和对比分析，能够对人口流动的相关政策、管理措施和服务态度进行综合评价和绩效考核，向监督部门和执行部门提供具有重要参考价值和指导意义的评价结果。
有助于更好地实现执法为民。结合不同区域和群体流动人口的执法需求、意见和建议，相关部门可以利用海量信息优化执法方式和执法策略，提升执法效果，更好地实现执法为民，也能促进和谐的警民关系。当然，大数据的数据来源具有复杂性、混杂性和时效性。[1]因此，对于执法者而言，在采集和挖掘人口流动执法数据的同时，还要结合其他的信息采集与流通渠道，分析可能引发的政治风险、经济风险、法律风险和社会风险等。[2]
有助于加强政策引导和服务。相关流动人口管理与服务部门可以挖掘用户流动信息，整合数据资源，采用技术手段动态检测流动数据，统计流动人口流动意向和偏好，建立流动人口管理与服务模型，提高政府的治理能力。同时，结合流动人口的服务与管理政策，流动人口数据平台还可以向社会公众智能匹配和主动推荐相应的管理与服务机构，为其提供更为经济、个性化的流动管理与服务方案，有效地发挥促进社会融合的作用。
压力与挑战：大数据背景下流动人口服务与管理的实践面向
流动人口大数据在给公安机关执法理论和实践提供便利的同时，也不可避免地带来了巨大的挑战，具体包含以下方面。
影响法律执行的关键性因素发生变化。在传统执法过程中，一般是通过演绎推理的方法将法律规则应用于既定事实。但在大数据时代，流动人口服务与管理数据系统在自我运行后先作出与之相匹配的分析判断，再将大数据概率预测的系统语言转换和翻译为执行决定，随后被法律執行者运用于实际的执法过程中。这一程序上的转化使得流动人口服务与管理程序的设计环节、运算法则的使用、法律语言的转化、法律专家的判断上升为影响和决定法律执行的关键因素。虽然强有力的数据工具的使用使得执法过程趋于透明，大数据的应用促使执法实践更加合理化，但毋庸置疑，大数据在幕后以一种更隐蔽、更巧妙的方式变相地“操控”着执法过程和执法结果。当将数据参数、数据处理过程、法律对应关系重新设置和整合时，势必会产生不同的执法决定。由此可见，流动人口服务与管理大数据的应用与处理并没有淡化或消除原有的执法裁量权，相反，而是将其变相地转化为流动人口服务与管理程序设计者和算法的裁量权。
算法和数据的偏差会导致错误的评价结果。大数据分析是很好的统计与决策工具。然而，社会的快速发展和程序制定者的认知水平使得算法具有一定的局限性。特别是当流动人口服务与管理的统计数据不真实或不准确、算法出现偏差时，大数据的概率性预测就会有失偏颇，也必然会引导出错误的评价结果。当大数据的挖掘与识别和执法者的主观判断有出入时，是依赖于数据挖掘和研判，还是依赖于执法者的主观判断，以及如何在两者之间进行理性抉择就成为执法者必须要面对和解决的难题。
大数据的掌握者和使用者的权力得以扩张，容易造成权力的滥用。杰里米·边沁提出的“全景敞视”监狱设想，衍生出一种全新的权力运作方式，社会管理者可以通过信息不对称和无时无刻不监控的方式实现更高效率和更低成本的社会治理。大数据时代的来临使得公民个人信息和踪迹不再神秘，“全景敞视”已逐步演变为一种社会现实。在缺少行政相对人的限制与监督的情况下，大数据的掌握者和使用者权力得以扩张，如果脱离了法律的正当性程序控制，就会造成权力的滥用。 数据滥用造成公民个人信息安全隐患。数据的采集和使用，使我们在享受海量数据带来的便捷舒适服务的同时，也面临着个人信息和隐私随时被攫取与滥用的风险。事实上，由于我国目前对公民个人信息保护的轻视和保护力度的薄弱，互联网平台获取公民个人信息的成本很低。人们在享受生活便利的同时，忽视了对个人信息泄露的风险管控，造成个人信息被泄露与利用的情况成为一种常态，以至于每个人其实在一定程度上处于信息“裸奔”状态。
不确定因素的存在使得大数据执法可能欠缺合理性。通过算法模型和数字运算，流动人口数据的动态监测、收割、挖掘与分析也得到了广泛的应用与发展。为了防范可能的风险，大数据平台仍会依据不确定的情形进行预测性执法。预测性功能无法将所有不确定的相关因素纳入考量，既可能预防和干预了一些纯粹臆测的风险，也可能过度干预了一些影响较小的风险。因此，演算结果虽然可能合法，但在合理性上会存在一定的缺憾和不足。在大数据时代，流动人口的服务与管理需要面对与思考如何兼顾合法性与合理性并存，以及如何在执法过程中正确地适用比例原则。
规制与应对：利用大数据技术优化流动人口管理与服务的科学进路
深化和规制大数据在流动人口服务与管理中的具体应用，是提升政府治理能力，引导人口有序流动与合理分布、促进流动人口社会融合的重要课题。
以大数据应用技术推动行政裁量基准的标准化。即使在法律规则比较完备的情况下，行政执法人员依然会在作出事实判断、价值判断和法律取舍时，融入个人的情感和喜好，从而影响作出的决定。[3]流动人口海量数据和信息分析技术，有助于科学地分析行政裁量基准所存在的问题，研究行政裁量权基准模式的缺陷，为其合理定位、生成途径、科学构造、赋予的权重、控制模式提供智力支持，使行政裁量权的行使更加规范合理，并有效地改善行政裁量基准的实践现状。鉴于目前流动人口大数据的技术层面还存在一定的障碍，应当设定详细具体的大数据技术标准和审核条件，明确和规范大数据技术在流动人口服务与管理中的适用范围与程序性要件。
以大数据应用技术推进流动人口服务与管理的人才队伍建设。流动人口服务与管理部门可以依托科研机关、高等院校和高科技企业建立大数据技术人才的“产、学、研”联动培养机制，既可以从科研机关、高等院校和企业吸收大数据应用技术人才，也可以将现有工作人员送到科研机关、高等院校与企业学习和研究大数据科技，还可以通过完善职业发展规划和提升大数据人才待遇吸引高水平的人才，充实流动人口服务与管理人员队伍。
以大数据应用技术推进流动人口服务与管理的运行及监督的精准化。大数据时代背景下，流动人口服务与管理的效果与多种因素紧密相连，通过流动人口服务与管理平台大数据的云计算，可以及时地发现问题，准确地捕获行政执法规律，实现对人口流动的精准预测和精细服务。行政执法监督是规范行政执法权力的利器，应充分运用高效采集和有效整合的人口流动大数据，评估和监督行政执法成效，并提出具有针对性和可操作性的意见、建议或措施，以此促进流动人口服务与管理的规范化和精细化。
以大数据应用技术推进个人信息安全的保护。除为了维护社会秩序和保护公共安全的数据外，政府要秉持对私人权利的谦抑态度，尽量给个人自治保留足够的自由和空间。此外，政府还要承担起积极保护公民信息安全的职责。如逐步制定和完善与大数据开发应用相关的法律法规;打破互联网公司对于大数据单方面视线的“全景敞视”，[4]赋予用户数据采集的知情权、同意权、撤回权、删除权，通过公众监督防范公民个人数据的泄露和滥用，等等。
以大数据应用技术深化执法过程的规范化和透明化。这就要求流动人口大数据平臺和软件的算法与数据来源必须公开，并便于公众查询。此外，应成立单独的流动人口大数据技术执法监督机构，一方面，监督和审查流动人口服务与管理中是否正当合法地使用大数据技术，反馈和修正大数据应用技术执法行为中存在的不足与错误之处;另一方面，由于一般公众对数据的来源、大数据的运算法则、法律与算法的转换、执法判断的生成等大数据专业性知识的匮乏，流动人口大数据技术执法监督机构还应当对大数据技术应用中的咨询和投诉提供意见和建议。
以大数据应用技术消除行政部门之间的隐性壁垒。大数据发展战略立足于行政整体性原则，强调通过行政权力运行系统的通力合作，在信息采集标准化与规范化的基础上实现政府数据和信息的流动与共享。因此，大数据科学技术的应用可以打通流动人口服务与管理部门之间隐性的信息壁垒，强烈冲击碎片化的行政部门执法格局。同时我们应加强技术性正当程序（Technological Due Process）立法，[5]以回应大数据时代重塑政府与公民关系的需求，为行政一体化更深入发展提供契机。
结语
大数据技术的应用，创新了流动人口服务与管理的思维方式与执法路径。我们应增强流动人口的服务意识，重视大数据在科学决策和精细化服务与管理中的重要作用与价值，提高流动人口服务与管理的科学性与有效性。需要注意的是，虽然目前大数据技术的开发与应用正蓬勃发展，但大数据的核心技术仍是数据程式运算。算法的不确定性和自动化偏差会在一定程度上影响与限制执法的准确性与效率性。如果忽视了这一点，必定会在一定情形下造成重大损失和难以挽回的遗憾。因此，我们在应用大数据技术提高流动人口服务与管理效率和精确度时，应秉持审慎严谨的态度，不能忽视传统执法方式的作用与影响。
（本文系河南省高等学校青年骨干教师培养计划“我国流动人口法治化管理的问题与路径研究”、中国法学会2017年度部级法学研究一般课题“大数据时代背景下的警察执法信息公开范围研究”的阶段性研究成果，项目编号分别为：2016GGJS-162、CLS[2017]C07）
注释
[1][英]维克托·迈尔·舍恩伯格等：《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》，盛杨燕等译，杭州：浙江人民出版社，2013年，第27页。
[2]何渊：《智能社会的治理与风险行政法的建构与证成》，《东方法学》，2019年第1期，第68～83页。
[3]王锡锌：《行政自由裁量权控制的四个模型——兼论中国行政自由裁量权控制模式的选择》，《北大法律评论》，2009年第2期，第312～328页。
[4]靖鸣、蔡文玲：《从全景敞视监视到全民网络围观：动因及其特征》，《当代传播》，2019年第2期，第36～39页。
[5]Danielle Keats Citron， "Technological Due Process"， Wash. U. L. Rev， Vol， 85， 2008， p. 1297.
责 编∕肖晗题
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