国有企业混合所有制改革：经验与展望
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[摘 要] 国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节。改革开放40年来，国有企业历经放权让利、两权分离、建立现代企业制度、国资监管和混合所有制改革五个发展阶段，始终坚持以马克思所有制理论和实践为指导，坚持社会主义市场化改革方向，以产权改革为导向，坚持“借鉴-试点-推广”的渐进式改革路径，国有企业改革已经取得了明显成效。新时期国有企业要继续做大做强，提升国际竞争力，实现高质量发展，需要进一步深化混合所有制改革，坚持分类推进原则、平等性原则和法制性原则，在实践中不断探索混合所有制的多种实现形式，以混合所有制改革推动公司治理结构的完善。
[关键词] 国有企业;产权改革;混合所有制改革
[中图分类号] F740 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2020）06-0124-02
国有企业是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，是实现国家治理体系现代化的重要一环，是落实新发展理念的排头兵。改革开放40年来的国企改革之路依循产权改革的方向，以建立现代企业制度，增强国有企业竞争力为目标，取得了明显的成效，国有经济布局调整取得明显进展，国有企业效率有所提高。本文以产权改革为主线，在总结国企改革经验的基础上，提出进一步深化混合所有制改革的建议。
一、国有企业改革的历史经验
（一）始终以马克思主义理论指导中国特色的国有企业改革实践
马克思主义所有制理论为中国的国有企业改革提供了思想基础，而我国的国有企业改革实践也在结合本国实际的基础上对马克思主义所有制理论进行了继承和发展。马克思的所有制理论，从横向看，包括生产资料所有制、劳动力所有制以及产品消费资料所有制等。从纵向来看，包括了所有制的产生、发展和消亡的规律，特别是资本主义所有制的产生、发展、变化和消亡的规律，更重要的是包括对未来社会所有制的预见性论述，指明了未来社会的组织状况、发展方向和原则等[1]，但是对未来社会所有制的具体形式没有详细说明，既有公有制也有社会所有制，这就为社会主义国家探索生产资料所有制的具体形式留下空间。马克思、恩格斯根据社会化大生产的客观要求和高度发达的生产力水平提出了未来社会主义社会的所有制理论，通常被称为“生产资料社会主义公有制理论”[2]。社会所有制也是一种公有制，它是以社会为主体的所有制，主要包括两方面的内容，其一，关于社会所有制本质的基本原理;其二，关于公有制存在形式的具体结论。凡是社会组织的所有制，不论其社会组织的性质如何，都是社会所有制，其内涵应该包含三层含义：（1）劳动者成为生产资料的真正所有者;（2）确立劳动者的个人所有权;（3）实行劳动者个人所有权的社会化联合。无论是国家所有、集体所有还是其他公有形式，只要符合社会主义公有制的“主人+联合”的本质规定，都可以在实践中成为公有制的实现形式23。我国国有企业40年来的改革实践，不断进行制度创新，创造性地探索了多种公有资产的组织形式和经营方式服务于公有制，使公有制的实现形式多样化。
（二）始终坚持“社会主义市场经济”的改革方向
社会主义与市场经济的结合是中国经济发展的主线[3]。因此，我国的经济体制改革和国有企业改革始终坚持社会主义市场经济方向，并形成“渐进式改革”的中国模式，即在不骤然打破原有体制基础上，通过逐渐引入、培育市场经济因素，完成经济体制转型[4]。改革开放之前，我国在经济体制和企业管理方面产生的问题，根源在于把社会主义计划经济与市场经济对立起来，价值规律和市场调节的作用没有被充分利用起来。经济体制改革的核心就是要坚持市场经济的发展方向，渐进地由计划转为市场，认识的过程经历了如下几个阶段：1979-1984年“计划经济为主，市场调节为辅”;1984-1987年“有计划的商品经济”;1989年“国家调控市场，市场调控企业”;1989-1991年“计划经济与市场调节的有机结合”。1992年，党的十四大明确指出，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。作为经济体制改革的中心环节，我国国企改革的总方向是要建立真正的市场经济秩序，为此要完成两个主要任务，一是企业生产经营的“独立化”，二是经济运行机制的“市场化”，使得资源能够有效分配，企业能在平等竞争的条件下独立经营。市场经济对多种所有制容纳的特点对国有制经济的改革具有重大的启发意义，表明在市场经济中，传统的以国有、国营为特征的公有制形式如果不能使企业成为真正的面向市场的自主经营和自负盈亏的商品生产者和经营者，就无法完成和市场经济相互融合的任务，因此对国有企业的改革乃是国有制与市场经济结合的关键。我国国企改革的成功在于：公有制、國有企业与市场经济融合的路基本上走通了，国有经济的实现形式已经多样化，包括国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司。
（三）始终以产权改革为国有企业改革的主攻方向
改革开放以来，产权改革始终是我国国有企业改革的基础和主攻方向。从理论上讲，产权的制度安排决定了企业组织管理的制度及其效率，合理的产权安排有利于形成有效的企业治理机制。科斯定理表明：“只要产权明确，并且交易双方努力降低交易成本，都将实现最有效率的资源配置”，然后在合理的产权安排基础上，充分发挥市场竞争机制的作用，就能够形成有效合理的企业治理结构。所以在国有企业改革过程中，产权改革是基础，是市场竞争机制发挥作用的前提，产权改革和公司治理是国企改革的主要内容。我国的国企改革历程就是伴随着产权改革推进的。从1978年开始，通过“放权让利”和“两权分离”进行了经营权层面的改革，到1992年进行股份制试点，国有企业开始转向以所有权改革为主线的改革，逐步推进股份制改革、现代企业制度试点以及2013年再次提出的混合所有制改革也是产权改革的延伸。
（四）坚持理论联系实际，以“试点-推广-政策”路径探索改革之路
改革开放之前，权利过于集中，经济体制存在严重缺陷，企业没有活力无法发展，改革是经济发展和社会稳定的必然。然而，中国的国企改革是一项“前无古人”的伟大事业，南斯拉夫、波兰等东欧国家的改革失败了;马克思和恩格斯没有参与过社会主义国家的建设，不可能回答社会主义国家建设中的所有问题，没有经验可循，没有蓝图，无论是改革的进程还是最终的改革结果都是无法预料。因此只能“摸着石头过河”，在实践中进行探索。先试点，在推广，由点到面展开。一方面，降低改革实施成本和适应成本;另一方面，降低了个别试点失误扩大演化成系统性、颠覆性失败的风险与成本。如果试点在小范围内收到良好效果，再进行大范围乃至全国的推广，效果稳定后形成政策或指导意见固定下来。40年来我国国企改革的实践，从扩大企业自主权的试点到股份制试点再到现在的混合所有制改革试点，都是遵循了“试点-推广-政策”的改革路径。 二、进一步深化国有企业混合所有制改革的建议
从国有企业改革的40年历程来看，国企改革涉及体制、机制和结构等多方面改革，而十九大报告中，提到深化国有企业改革，只提到了发展混合所有制经济，可以预见在未来的几年内，混合所有制改革将向更广更深的趋势发展。2018年，國企进入高质量发展新阶段，面临新目标、新责任和新布局，需要继续深化改革，在改革中自我完善”，“理直气壮做大做强”，实现结构优化和动力转换;要不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力，一个有效的途径和必然选择，就是进行国有企业混合所有制改革。回顾国企改革历程，只有混合所有制改革才真正触及到了所有权改革层面，但是需要注意，混合所有制并不等于国企改革的全部，它只是产权改革的一个方面，是继续深化国企改革的主线。针对国有企业深化混合所有制改革本文提出以下建议：
（一）坚持分类推进原则、平等性原则和法制化原则
首先，混合所有制改革，不能解决国有企业的全部问题，也不是所有企业都适合搞混改，应该以所有权改革为导向分类推进。以实现社会公共福利最大化为目标的公益类国有企业，可以不搞混合所有制，保留国有企业体制或者通过公司化改制成为国有独资公司，但是对于非公益类业务应适时剥离;处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要以实现国有资产保值增值为主要目标，追逐国有资本收益的最大化，实现投资主体多元化;处于重要行业和关键领域的商业类国有企业，可以引入非公资本，但要保持国有资本的控股地位。其次，按照公平性原则，平等地对待不同所有制性质的资本。这不仅体现在非国有资本可以平等地进入国有领域，入股国有企业，更应该体现在各方资本在混改后享有平等的权利。混合所有制的本意，是实现国有资本和民营资本的双向流动，不单纯是国有企业引入非公资本，民营企业也可以引入国有资本，以提高资本流动效率。但是，当民营资本试图入股国企时，资本流动成本较大，回报率不高，对产权保护不放心，担心话语权问题;而当国有资本入股民营企业时，很可能将国有企业的管理机制带到民企中去，影响民营企业活力。民营企业也会因国有资本的身份有较多顾虑，担心地位问题等。面对民营企业“不愿混、不敢混”的现象，必须重塑改革的动力机制，激发各方主体参与混合所有制改革的积极性，使国有资本和非国有资本实现经济双赢。建立激励-容错-可退出的机制，通过有效的监督和激励机制引导各类投资者参与到混改中来，对改革者建立一定的容错保护机制，同时也要构建有效的退出机制，使投资者进得来也出得去，打消顾虑，积极参与改革。最后，坚持法制化原则。国有企业混合所有制改革的最大特点是从试点实践出发，将改革结果上升到法律层面，寻求法律保护，实现各类主体权益保障和有序改革的平衡。完成混改的企业，要按照《公司法》的要求，形成公司章程，明确规定各方权责，享有平等的话语权和决策权。
（二）在实践中不断探索混合所有制的实现形式
我国的国企改革始终是以试点实践先行的，在已经开展混合所有制改革试点的企业中，出现了民企入股国企、国企入股民企、中央企业与地方企业混合、国企与外资混合、以及政府与社会资本合作（PPP）等混合模式。在各省市已经公布的国资国企改革文件中，混合所有制可以有改制重组、整体上市或核心资产上市、引入战略投资者、员工持股等实现形式[5]。在实践中，试点企业应该首先厘清企业的业务实际和长期发展战略;其次，确定混改目标，比如是要引入资本做大做强，还是要提高公司治理水平，还是要实现产业链延伸等;最后，根据目标选择混改对象和实现形式，企业要依据各种实现形式的适应性，判断是否具备相应的改革条件，要有针对性的实行一企一策。地方国有企业在选择混合所有制实现形式时，还应该结合地区发展水平、市场化程度和企业实际情况等因素，比如，市场化进程越快的东部地区，地方政府对企业的控制度较低，可以选择灵活多样的混改模式和实现形式，比如引入战略投资者、员工持股计划、增资扩股、改制重组、整体上市等方式;而对于历史遗留问题较多的东北地区，社会性负担沉重，债务压力大，需要破产重组的僵尸企业多，混改进程相对缓慢，能够选择的改革模式和路径也比较单一，应尽快剥离企业办社会职能，符合条件的企业也可以进行员工持股试点，加快推进资产证券化，通过债转股等方式对企业进行改制重组，逐渐过渡到全面混改阶段。
（三）通过混合所有制改革提升公司治理能力
在国有企业公司治理改革和混合所有制改革的关系上，某些国有企业将二者等同，这也是一种误区。国有企业管理水平和公司治理方面的改革在经济学范畴中属于管理改革，而混合所有制改革是产权层面改革，必须明确二者关系，分清主次。以混合所有制改革带来股权结构的改善，进一步完善公司治理结构，提升公司治理效率，形成有效制衡的公司法人治理结构。比如说，在混合所有制改革方案制定过程中，针对是否开展员工持股问题，非国有资本能够依据《公司法》与国有资本一同行使平等的表决权，这不仅体现了混合所有制改革依法推进，同时体现了混合所有制改革能够推动公司治理改革。反过来，公司治理结构的改善可以看做是检验国有企业混合所有制改革成功与否的一个标准。国有企业混合所有制改革后，应该能够通过产权重组实现股权多元化，达到公司内部股东大会、董事会和管理层之间相互监督和相互制衡的目的，形成规范有效的公司治理结构和机制。比如中国联通完成A股上市后，仍要以完善治理为目标继续进行混改试点，以引入战略投资者的方式来降低国有股权比例，解决“一股独大”的问题。通过混合所有制改革理顺国有企业股权结构，进一步完善董事会治理，推进公司治理改革由形式转为内涵。只有把引资本和转机制结合、产权改革和公司治理改革结合，才能真正达到混合所有制改革的目的。
[参考文献]
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[责任编辑：潘洪志]
[作者简介] 周正（1975-），河南郑州人，副教授，博士，研究方向：产业经济学;张贺（1986-），女，山东莱州人，讲师，博士研究生，研究方向：产业经济学。
[基金项目] 黑龙江省哲学社会科学研究规划项目：黑龙江省国有高端装备制造企业混合所有制改革机制与路径研究（18JYH756）;黑龙江省哲学社会科学研究规划项目：黑龙江省国有企业混合所有制改革与产业结构升级：理论、经验和路径（19YJC118）。
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