我国基层政府部门办公信息化问题研究

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　　[摘要]通过对某地区基层政府部门信息化建设的调研,结合相关文献,论述我国基层政府部门办公信息化建设的基本现状,探讨影响基层政府部门内部信息化施行的主要原因,提出推进基层政府部门信息化的三点建议,即国家需制定政府部门内办公信息化的施行条例;制定科学合理的信息化项目资金投入制度;创建技术人员引进与提拔机制。
　　[关键词]基层政府　办公信息化　调研　建议
　　[分类号]C93
　　
　　从1999年启动的政府上网工程至今10余年来,作为面向社会的政府办公自动化工程,电子政务在全国范围内进展巨大。各级政府部门均建立了政府网站,政务外网应用初见成效,专网建设和发展有了新突破。电子公文传输的专用办公自动化系统“电子公文传输系统”,上联国务院办公厅,下联各省、州(地、市)、县党政机关,有些地区甚至乡镇党政机关也联在了电子公文传输平台上。与政府整体信息化建设不配套的是,基层政府部门的办公信息化建设相当滞后。基层政府部门的办公信息化是支持政府信息公开与前端网上办公业务的基础,其信息化程度直接影响到电子政务工程后台应用系统的信息提供。为此,本文以长、株、潭地区某个城市的主要行政管理部门的办公信息化现状为切入口,探讨我国基层政府部门办公信息化建设存在的问题并提出相关建议。
　　
　　1　基层政府部门办公信息化状况分析
　　
　　2009年,笔者对长株潭地区某个城市的39个基层政府办公信息化建设进行了调查,基本覆盖到该城市所辖的市、县、区等主要行政管理部门。
　　
　　1.1　基层政府部门内部办公信息化薄弱
　　表1是对该市基层政务部门办公自动化的调查情况统计。在被统计的22个单位内,只有36.36%(8/22)建立了办公自动化系统,其中还有一个单位基本不用,其余(63.64%)仍然停留在传统纸质办公。尽管单位内每人都配有电脑但却没有相互联网,部门之间沟通欠缺网络平台,电脑的作用仅限于起草文件、打印材料和网上浏览。有的单位会议通知至今仍然书写在黑板上,部门间的信息交换采用QQ或是通过u盘传送。据某局级部门估计,该局电脑利用率大约只有20%～30%。与被调查的地区类似,国内其他地区的基层政府部门也有类似情况,在信息共享、资源综合利用等方面,电脑远远没有发挥出其应有的作用。
　　由表1可见,政府部门内部已经实现办公自动化的,多是对外服务功能强的部门或是其工作对IT依赖性大的部门,有实现办公自动化的调查对象认为,制约办公自动化系统建立的主要原因是外部没有利用的环境,内部没有利用的水平,缺钱缺人缺领导的支持,表1也揭示了基层政府部门为什么没有采用办公自动化的表征现象。
　　
　　1.2　已有设备与系统的运维较差
　　自“十五”以来,我国投入大量资金用于政府信息化的基础设施建设。十多年过去,当其创造的信息资产在随时间不断增值时,作为信息工具的硬件与软件却在不断损耗与衰退,若不及时维护与更新,将失去原有的积极作用并可能导致信息资产损失。笔者在该地区调研中获得的信息是:
　　・已有设备老化,难以满足当前工作需要。绝大多数被调研对象的共性问题是:地方政府在IT建设前期投入很大,后期基本不再投入运维资金;设备老化、数据丢失风险增大,系统也难以满足工作需要等。
　　・软件需要更新。已有的系统是多年前外包给软件公司开发的,现在业务变化太快,软件跟不上业务需求,不适于当前工作而需要更新换代。
　　・缺乏相关的维护管理机制。项目搞起来了,后期运维却缺乏相关的保障机制,如已有IT系统的后期维护缺人缺钱缺要求,无法正常进行维护与更新改造。
　　以上现象的凸现,与我国政府信息化的整体管理与投入模式相关。重视信息化基础设施的前期建设,忽视其后期更新与改造,将开发IT系统的建设投入与保障利用的持续再投入分割开来。IT系统一旦失去稳定的运行维护管理,系统不仅无法充分发挥效益,还使运行管理单位背上较重的包袱。
　　
　　2　影响基层政府部门内部办公信息化施行的主要原因
　　
　　表1揭示了基层政府部门内部办公自动化系统难以施行的表征现象,其根本原因在于以下几个方面:
　　
　　
　　2.1　思想观念存在误区
　　政府信息化不仅包括办公手段的创新,还有制度层面的改良与建设,传统的办公理念与管理体制是信息化发展的阻碍因素。包括:①思想观念存在误区。错误地以为办公信息化就是要保证部门内部计算机的拥有量,而忽视其利用与维护的持续投入。②心存疑虑。来自传统的思想与观念上的阻力,对虚拟的办公环境与电子文档心存疑虑,加上我国的信息安全技术确实还存在一些漏洞,部分工作人员从心理上不能适应新的办公方式而抵制办公自动化推广。
　　
　　2.2　缺失法规要求与利益驱动机制
　　既涉及到技术革命又涉及到传统办公文化改革的办公信息化建设,若失去了制度与法规要求,仅依靠基层领导个人对信息化建设的认知与积极性,是难以保障部门内信息化建设落实与施行的。例如,基层部门的大多领导更愿意将资源投向提高GDP的项目,对初期投资大且见效时间晚的信息化,在暂缺激励机制的今天,是很难具有积极性的。
　　
　　2.3　部门内信息化建设缺乏稳定的经费来源
　　信息化基本建设和信息化系统的运行维护需要持续的经费投入。在调查中发现,大多数基层政府部门缺乏信息化建设经费的合法来源,或没有机制保障资金投入会跟随信息化项目而持续滚动。
　　2.3.1　地方财政对信息化建设投入不足在基层部门信息化建设上,地方财政经费投入不足,或大多一次性地投入硬件,基本不再投资应用软件与系统维护费用。由于资金短缺,某些部门就降低信息化建设的标准,使其仅维持当前可用,为今后系统的大量更新改造留下隐患。有部门直言,办公信息化建设不能只是上面发文件、作要求,而让下面基层部门买单。政府部门的经费都是国家财政全额拨款,信息化建设与维护费用是需要财政支持的。
　　2.3.2　挤压部门行政经费或自筹资金解决信息化投入地方财政经费投入不足,基层政府部门只能依靠挤压行政经费或自筹资金解决信息化建设的投入问题。有预算外资金或对外服务性强的部门,部门内信息化项目就是通过自筹资金解决的,但这类部门的数量并不多。政府机关办公信息化经费的来源调查如表2所示:
　　由表2可知,有信息化建设专项资金的为统计对象的29.41%(5/17),自筹资金用于信息化建设的为统计对象的23.53%(4/17),而47.06%的被调研对象的信息化建设经费来源于办公经费。以下是对其信息化资金来源的进一步分析。
　　・专项基金。表2中所列的专项基金来源渠道有预算内的政府财政拨款,也有预算外的资金投入。预算内财政拨付的专项资金有来自于当地政府的,也有来自于其主管部门配套专项资金;预算外的专项资金来自于某些政府部门依照法律、法规规定的行政事

业性收费,如当地国土局规定,每年新增建设用地收费的8%作为信息化建设的专项基金。
　　・自筹资金的渠道。被调研对象的自筹资金多来自于预算外资金,还有的不说明来源渠道。
　　・其他来源。被调查对象的信息化建设经费的其他来源为上级机构奖励资金,如当地地税局将上级部门奖励其信息化工作成果的100万用于本局信息化建设投资。
　　・挤压行政经费。挤压本部门行政经费用于信息化建设的单位,都曾或多或少获得过地方财政的信息化建设一次性投资,但后来就再也没有得到资金投入项目的维护。
　　挤压行政经费用于信息化建设与维护是不合理的。行政经费每年都要接受严格的财政审计,即使投入部门内信息化建设也应有程序问题。“随着我国对预算外资金管理的不断改革,预算外资金的范围在不断缩小,根据全国人大有关要求,2011年将努力实现预算外资金全部纳入预算管理。”因此,预算外资金投入办公信息化也难以保证持续可行。如何解决我国基层政府信息化的资金投入,成为目前基层政府信息化的重要问题。
　　
　　
　　2.4　欠缺信息管理机构与技术人才
　　办公自动化是个非常复杂的系统工程,缺乏信息化管理机构必然导致信息化目的不明确、计划与设计方案不周全以及预算不合理,导致项目半途而废或是难以满足工作需求等。调研中发现,政府部门内部缺乏专门的信息化管理机构,其信息化工作多由办公室兼管,没有专职人员负责,更缺乏长期或短期的信息化建设规划。其现状就是“头痛医头,脚痛医脚”,使得本身不足的经费就更加难以应对信息化发展需要。也有些基层部门设有信息科或信息中心,却由于编制限制而人手不足,只能做些基本性维护。
　　由于缺乏信息化管理部门,办公自动化系统的开发与软件研制得不到很好的规划与可信赖的IT合作对象,部门内办公自动化系统应用性较差,其功能与用户界面的友好性都与实际需求存在较大差距。在这种高成本低水平的投入下,带来的不是工作效率的提高,而是增加了管理成本与负担,更加阻碍了其推行。
　　信息化建设不仅要较多的硬件与软件的持续投入,还需要高层次专业技术人员参与。被调查对象反映:单位有机房,有服务器,内外网都建起来,却没有专门技术人才对系统进行日常维护。其结果是软件系统经常出毛病,操作人员无法解决;有的部门网络维护人员身兼数职没有时间维护系统,大小问题都需要找电信找IT公司,不仅费用高而且不能及时解决问题。
　　
　　3　推进基层部门办公信息化的建议
　　
　　政府部门内部的办公信息化是我国信息化建设的基础和工作重点,是我国电子政务工程的支撑点。为尽早解决困扰基层政府部门内办公信息化施行的顽疾,提出以下建议以有利于基层政府部门办公信息化的推进。
　　
　　3.1　国家需制定政府部门内办公信息化施行条例
　　国家出台政府内办公信息化的施行条例,可有效地扭转部门内办公信息化建设的自流或半自流状态。《中华人民共和国电子政务法》专家建议稿从宏观政策上规范了我国国家机关、事业单位和团体组织的电子政务活动,其第11条对地方各级人民政府电子政务发展规划提出了要求,第50条对地方政府的电子政务活动的运维资金具有一定的财政保障作用。为保障电子政务法的实施,国家还应通过相关条例,明确地方政府办公信息化建设的长远目标和近期工作目标,并针对我国各地区发展不均的现实,按地区提出实施的时限。为激励基层部门领导实施办公信息化的积极性,条例应将政府机关办公自动化建设作为考核基层工作绩效的指标之一,统一要求与强行推进。条例还应当建议我国工业和信息化部联合各大OA厂商制定政府机关办公自动化的统一标准,以便政务信息可以在各级政府的自动化平台上无障碍的流转。
　　
　　3.2　制定科学合理的信息化项目资金投入制度
　　信息化项目具有投入大与周期长的特点,基层政府部门的资金来源比较单一,财力雄厚的不多。只有通过科学合理的信息化项目的资金投入制度,才能使有限资金发挥应有的作用,也才便于地方政府广泛吸纳社会资金,用于本地基层政府部门的信息化项目。
　　3.2.1　地方政府应采取多种方式,保障信息化项目的经费投入划清政府部门信息化项目的类型,优先投资当地非市场化运作的信息化项目;开辟各种资金渠道,全面支持其他类型的信息化项目。
　　・地方财政应优先保障基层部门非市场化运作的信息化项目。对基层政府部门非市场化运作的信息化项目或社会效益好而暂无社会资金投入的信息化项目,地方政府应发挥地方财政的主渠道作用,安排资金专门支持并将其纳入正常的年度预算。应建立相关制度,确保地方政府财政向这类信息化项目倾斜,保障这类项目的信息化建设和运行维护经费到位。
　　・发挥政府垂直管理系统内的帮扶作用。政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性与相对独立性,基层部门应积极争取上级主管部门在信息化建设资金投入上的支持,主管部门应考虑地域差异,统一协调、统筹安排贫困地区的下级机关办公信息化建设的资金投入,使本垂直管理系统内的各部门信息化建设均衡发展。
　　・与IT企业合作,强化办公信息化基础设施建设。办公信息化初期的基础设施建设投资较高,大多地方政府的财力是有限的。地方政府可与资金雄厚、信誉好的IT部门合作,采用先投资后结算的方式吸纳民间资本,投入当地政府部门的信息化建设,使当地政府部门的信息化基础设施建设首先顺利推进。这不仅减轻了地方政府的财政负担,为当地政府部门办公自动化铺设道路,还有利于参与该投资与建设项目的IT企业的发展。
　　・广泛接受社会投资。根据深化投资体制改革和金融体制改革的要求,加快研究制定信息化的投融资政策,积极引导非国有资本参与信息化建设。具有商业性服务并可对社会开放的业务系统,有可能吸引民营企业和外商资金,可采用市场化运作方式,吸纳社会资金投向业务系统的建设与运维。同时加快这类政务信息的增值性开发,将获得的利润用于公益类的办公系统建设,将信息化建设导入良性循环。为降低社会资金引入政府信息化建设中的风险(如安全问题、产权问题等),建议我国电子政务法应当加以规范。
　　3.2.2　信息化项目的投资应建设与运维并重　《中华人民共和国电子政务法》专家建议稿在多处考虑到电子政务运维资金,如要求年度报告必须包括电子政务运行维护资金使用的说明(第19条),电子政务运行维护资金应当在部门预算中单独列出并由各级财政予以保障(第50条),对不为电子政务项目提供运行维护资金保障的主管部门人员依法给予行政处分(第55条)等。为保障政府信息化项目进行中,运维经费预算的合理与科学,有利于保障与强化信息固定资产发挥有效作用,笔者建议:①在信息化项目建设之初,就必须将其投资预算与运维预算相关联。对拟支持的政府信息化建设项目,其投资预算应由建设费用与运维费用两部分构成,运维费用应占信息化建设项目总投资的

一定比例,并均应列入该项目的投资预算中。②制定运维经费测算办法。制定运维经费测算办法,便于依据拟建设项目的特点,划定运行维护范围的内容、制定运行维护费用测算标准,使运维预算有规可行。运行维护经费的测算,在我国还是一个较新的课题,但在实践中已经有了可参考的实例,如我国以“金审工程”为试点,近两年颁布了《金审工程运行经费管理办法》、《电子政务运行维护费用预算管理系统》等,为我国电子政务运行维护经费的开支范围、控制标准以及预算编制的技术实现等作出了贡献。2009年5月,中华人民共和国水利部颁布的《水利信息系统运行维护定额标准(试行)》,按照水利信息系统运行维护定额制定的基本思路和主要内容,确定了水利信息系统运行维护经费的测算。
　　
　　3.3　创建技术人员引进与提拔机制
　　政府部门的信息化系统宜采用外包的方式进行开发,大型的维护也可以委外实施,但这并不说明政府部门内不需技术人员。政府部门内的技术人员是迅速解决系统中的问题并与运维外包商沟通的。
　　调研中有人建议,通过改革公务员的考试制度,引进技术人才,提高技术人员待遇留下人才,使他们能够安心政府信息化的基础建设。
　　本年年初,深圳市政府出台的《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》改革了公务员的选拔晋升,在公务员中设立专业技术类管理岗位,使专业技术类公务员与原有行政级别脱钩,职务晋升与专业技术条件挂钩,同时考虑个人年工积累和工作业绩,有效地解决了我国基层政府内技术人员的引进与留住的问题。该制度若在全国推行,地方政府可顺利地招收一批熟悉政府部门日常业务流程,又精通技术的技术人员。这类技术人员集中录用后,可交由地方政府信息主管部门统一负责其人事管理并分派到各政府部门,负责该部门系统的日常维护与改进。日后,这些技术人员可“凭技术说话、凭本事升官”,有利于激发他们的工作积极性,为基层部门办公信息化系统的稳定运行与发挥作用奠定了基础。
　　
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