中职招生规模变化的影响因素及动力机制分析
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[摘要]文章在分阶段描述中职招生规模变化情况的基础上，首先系统梳理了中职招生规模变化的影响因素，包括政府的中职招生就业政策和劳动力市场中的中职毕业生就业质量;其次具体分析了政府要素與劳动力市场要素在不同阶段如何影响中职招生规模的变化趋势，进而提出中职招生规模变化动力机制的分析框架;最后阐述了对中职教育研究与政策的启示意义，认为供求关系的分析框架有助于拓展中职教育研究领域，中职教育政策应当回应劳动力市场机制的作用与不足。
[关键词]中职教育;招生规模;动力机制;供需关系
[作者简介]叶阳永（1984- ），男，河南信阳人，中国人民大学，讲师，博士。（北京 100872）
[基金项目]本文系2017年北京市社会科学基金项目青年项目“京津冀协同发展背景下县域职业教育扶贫途径与机制研究”的研究成果。（项目编号：17JYC027）
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2020）18-0027-07
理清中职教育规模变化的影响因素及其动力机制，对制定有效的政策干预措施具有重要意义。政府的招生就业政策等因素在中职教育的供给端影响中等职业教育规模，产业结构、职业结构、工资水平等劳动力市场因素在中职劳动力的需求端影响中等职业教育规模。以上各要素对中职教育规模的影响力度如何？在不同历史时期的影响效力是否不同？本文以1980—2019年中职招生规模的变化过程为分析对象，试图回答上述问题。
一、中职招生规模变化的总体情况
基于1980—2019年的招生数据，可以将中职招生规模的变化过程分为5个阶段。第一个阶段是1980—1990年，招生人数从104.0万增至227.2万。除1981年、1989年下降之外，其他年份都有增长。1983年、1984年、1985年增长较快，其中1983年增长最快，增长率为42.1%。80年代后期，中职招生规模缓慢增长。第二阶段是1991—1997年，招生人数从246.5万增长到415.8万。其中，1991年、1992年、1993年增长较快，增长率分别为8.5%、11.0%和15.5%。此后增速有所放缓，但依然保持增长。第三阶段是1998—2000年，招生人数从1997年的415.8万连续三年降至333.4万，3年减少82.4万，年下降率依次为1.7%、8.2%和11.2%。第四阶段是2001—2010年，招生人数从337.9万快速增至870.4万。其中，除2001年增幅较小、2008年和2010年较前一年保持相对稳定外，其他年份都呈现高速增长，2002年、2003年的增长率达23.1%和24.0%，2005年、2006年的增长率达15.8%和14.1%。第五阶段是2011—2019年，除2019年有所增长之外，招生人数一直减少。其中，2011—2014年降速较快，年下降率分别为6.5%、7.3%、10.5%和8.2%，2015—2018年降速减缓，年下降率分别为3.0%、1.3%、1.8%、4.4%。
二、中职招生规模变化的影响因素
（一）政府的招生就业政策
政府的中职招生政策与就业政策是直接影响中职招生规模的变量。具体来看，中职招生就业政策在1999年前后发生了很大变化，呈现出明显的阶段性特征。
1.1978—1999年的中职招生就业政策。1978年恢复中职教育以后，各类中职教育主要通过学生自愿报名、全面考核、择优录取的方式招收初高中毕业生，但不同类型学校也有一些具体条件限制。例如，技工学校要求招生对象年龄不超过22岁，户口类型须是城镇户口;中专学校和技工学校实行国家指令性计划招生。
中专毕业生起初在国家人事部门的统一指导下，由主管部门分配工作。1983年开始，允许中专学校招收由集体负担学费或自缴学费的学生。1993年，中专招生计划由指令性改为指导性。1994年，在实行国家任务计划和调节性计划相结合的基础上，逐步扩大调节性计划的比例，建立起学生自己缴纳部分培养费用、毕业后大部分人自主择业的机制。从1994年开始，国家只下达分省、分部门所属普通中专学校招生计划总数，不再下达分学校招生计划。改革之后，国家下达任务招收的学生由学校按招生计划协议，负责在一定范围内安排就业;委托培养的学生毕业时按合同约定到委托单位工作，户口可以办理“农转非”;自费生毕业后，自主择业。1997年，国家决定实施中等专业学校招生并轨改革，不再实行国家任务计划和调节计划的计划形式，统一实行一种招生计划，并统一录取标准，学生缴费上学。1998年大部分省市实行招生并轨改革，1999年在全国范围内实行了招生并轨。从1999年起，教育部不再下达普通中等专业学校招生计划，学生毕业后进行自主择业。
关于技工学校，1983年当时的劳动人事部提出，凡1983年以后招收的学生，毕业时择优分配，不合格的不分配。但在指令性计划下，1993年以前技工学校的大部分毕业生仍然是包分配的。1993年，当时的劳动部决定将技工学校招生计划由指令性改为指导性，除招收城镇青年或受乡镇企业委托培训外，也开始招收农村青年。1993年的指令性计划变为指导性计划之后，各省落实了技校毕业生不包分配的制度。
1978年之后，为调整中等教育结构，地方政府举办大量职业中学、农业中学，其中很多是由原来的普通高中改造而来。职业高中和农业高中毕业生国家不包分配，职业中学的毕业生由劳动部门推荐、用人单位按专业对口原则择优录用，也可以自由选择职业。职业中学、农业中学的毕业生也可报考高等院校。1986年，当时的国家教委、劳动人事部发布《关于职业高中毕业生使用的有关问题的通知》，规定各地区各部门在招干过程中可从职业高中毕业生中择优录用或聘用，职业高中毕业生被聘为干部后，工资待遇与中专毕业生待遇等同;录用为工人的，工资待遇按技工学校毕业生的规定执行。 2.2000—2019年的招生就业政策。2000年，国家首次将中专学校、技工学校等不同类型中职学校的招生政策统一起来，且招生政策有了重大变革。首先，放松了招生规模管控。省级政府有关部门不再下达指令性招生计划，允许中职学校自主确定招生规模。其次，放松了对考生的条件要求。放宽年龄限制，未参加统一升学考试的应往届毕业生也可录取。2004年之后，中职招生对象扩展到社会适龄青年、农村青年、农民工、下岗失业人员、退役士兵和其他群体。最后，采取了灵活的招生方式。2002年开始，各类中职学校可采取提前招生、自主招生、推荐注册入学、集中录取、多次录取等形式。
2004年中职招生政策重新开始实施规模调控，该阶段与1994年前指令性招生计划管控不同，中央政府不再限制中职招生规模，而是竭力扩大招生规模。每年确定招生总量目标，分配到各省，督促各省完成相应的招生任务。2004年的招生目标是600万人，2005年是650万人，2006年是750万人，2007年是800万人，2008年是820万人，2009年是860万人，2010年是830万人，2011年是820万人，2012年是800万人。同时，从2004年开始，教育部要求各省招生结束后，向教育部汇报。2006年开始，要求各地将中职教育招生工作列入各级教育工作年度考核内容。2009年，把中央和省级职教项目和资金的安排与各地中等职业学校的招生任务完成情况有机结合起来，与中央财政重点支持的中职教育有关项目挂钩。从2013年开始，中职招生政策没有再确定年度招生目标，只强调继续稳定中职招生规模，原则上按50%的比例引导应届初中毕业生向中职学校分流。
（二）劳动力市场中的中职毕业生就业质量
个体选择中职教育最直接也是最主要的动机是实现高质量的就业，就业质量是劳动力市场对劳动力的价格定位，价格是市场发挥作用的重要机制。因此，理解中职招生规模变化的动力机制，必须了解中职毕业生就业质量的变化情况，而中国居民收入调查（CHIP）项目为了解中职毕业生就业质量变化情况提供了有效数据。CHIP是早期由中国社会科学院经济研究所、现由北京师范大学在国家统计局支持下实施的全国性抽样居民收入调查项目，样本以住户为抽样单位，住户内全体成员均为调查对象。该项目先后进行了6次调查，分别获得了1988年、1995年、2002年、2007年、2013年、2018年的居民收入信息。调查分为城镇样本和农村样本两个子调查。城镇样本是以居住在城镇且户口是非农户口的住户为调查对象。由于2018年數据尚未公布，故本研究采用的是1988年、1995年、2002年、2007年和2013年的城镇居民样本。本文从收入、职业种类、行业类型等维度描述中职毕业生就业质量随时间变化的情况。
1.中职毕业生相对工资的变化。工作收入是工作质量最为重要的指标。据统计，中职毕业生的工作收入从1988年的7992元增至2013年的34098元，增长326%。中职毕业生与初中毕业生的工作收入比值在1988年、1995年、2002年、2007年、2013年分别为1.12、1.14、1.29、1.22、1.19。这说明1988年、1995年中职毕业生比初中毕业生收入高12%和14%;2002年升至最高值，为29%;2013年降至19%。中职毕业生与高中毕业生的工作收入比值分别为1.14、1.14、1.14、1.09、0.99。与普通高中相比，1988年、1995年和2002年中职毕业生收入比较稳定，2007年开始下降，2013年中职毕业生与普通高中毕业生收入基本持平。中职毕业生与具有本科及以上学历个体的工作收入比值分别为0.85、0.81、0.68、0.64、0.67。相对于本科及以上学历者而言，1988年和1995年中职毕业生收入比较稳定，是本科及以上学历者的85%和81%，2002下降为64%，2013年为67%。
2.中职毕业生职业类型的变化。职业类型往往与工资收入相挂钩，因此能在一定程度上反映就业质量。据统计，中职毕业生从事专业技术工作的比例从1988年的41.6%下降到2013年的14.9%。中职毕业生成为国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人的比例，1988年为10.3%，1995年上升到13.5%，2002年、2007年、2013年持续下降至3.9%。中职毕业生成为办事人员和有关人员的占比，从1988年的32.5%下降至2013年的17.9%。中职毕业生成为生产、运输设备操作人员及有关人员的占比，除了2002年较1995年有所下降外，从1988年的14.9%增至2013年的27.1%。1988年和1995年没有商业、服务业人员职业分类，2002年其占比为11.4%，然后快速上升至31.5%。使用CHIP2013年的样本数据对不同职业的平均收入进行排序后发现，收入最高的职业依次为国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人，专业技术人员，办事人员和有关人员。除了不便分类的其他从业人员之外，收入最低的职业类型为商业、服务业人员，生产、运输设备操作人员及有关人员。由以上数据可知，中职毕业生从事高收入职业的越来越少，从事低收入职业的越来越多。
3.中职毕业生行业类型的变化。行业类型种类较多，为简明起见，本文仅选择占比较大或比较重要的行业进行讨论。中职毕业生在教育、体育、文娱、卫生与社会服务行业的占比从1988年的29.8%下降至2013年的12.7%;从事公共管理、社会保障和社会组织行业的占比局部有波动，但整体呈下降趋势，从1988年的13.4%到2013年的8.8%;从事科学研究和技术服务业的占比从4.2%下降至0.7%;从事制造业的占比从1988年的28.5%上升至1995年的35.1%，2013年又下降至20.8%;从事批发、零售业、住宿与餐饮行业的占比从1988年的8.1%持续增至2013年的18.4%。1988年和1995年，中职生从事居民服务、修理和其他服务业的占比很小，2002年为7.7%，2013年增至10.0%。根据2013年的样本数据计算行业从业者的平均年收入发现，收入最高的行业依次是金融业，科学研究和技术服务业，信息传输、软件和信息技术服务业;收入水平最低的行业依次是居民服务、修理和其他服务业，批发、零售业、住宿与餐饮，租赁和商务服务业，制造业。结合中职毕业生从事行业的分布变化情况可知，他们从事高收入行业和中等收入行业的占比在下降，从事低收入行业的占比在上升。 三、中职招生规模变化的动力机制
（一）具体阶段分析
按照前文对中职教育招生规模变化的阶段划分，结合对影响中职招生规模的政府要素、劳动力市场要素的分析，可以发现每一阶段中职招生规模的变化都有一定的规律可循。
1980—1990年，中职招生规模先下降、再快速增长、又缓慢增长。该阶段潜在的生源供给较大，读中职不收学费，工作有保障，农村学生可以实现“农转非”，因此吸引力较大。招生规模取决于供给侧，即政府愿意提供多少中等职业教育机会。这一时期，政府的政策诉求主要是调整中等教育结构，提高中职比例，为此采取了一系列措施。例如，将部分普通高中改成职业高中，1980—1985年职业高中招生数量快速增长，超过了中专和技工学校的招生规模;1986—1990年中职招生规模增加，则是落实1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中“力争在5年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数”的要求。
1991—1997年，中职招生规模保持快速增长。首先，初中毕业生从1991年的1085万人增至1997年的1442万人，增长32%。其次，委托培养与自费生等调节性计划的比例越来越高，该类招生毕业后不包分配，减轻了政府分配负担，且1994年后国家不再下达分学校招生计划，减少了对招生计划的控制。例如，根据对1993年17个省中专招生数据的统计发现，国家任务招生47.51万人，占招生总数的58.2%，调节性计划招生28.15万人，占招生总数的41.8%，调节性计划中自费生招生5.71万人，占招生总数的7%。
1998—2000年，中职招生规模持续下滑。就生源而言，1997年初中毕业生为1442万人，1998年为1580万人，增长9.5%，1999年和2000年分别为1589万人和1607万人，变化不大。所以，这三年中职招生规模下降不是因为生源减少，可能是由于1999年实行的高校扩招政策。1997年高校招生100万人，1998年招生108万人，增长8%，这一增长率相比之前并没有明显提高。但是，1999年高校招生160万人，较上年增长48%;2000年高校招生220万人，较上年增长38%。高校扩招增加了普通高中毕业生进入大学的机会，激励更多初中毕业生选择普通高中，导致这三年普通高中招生保持增长，且与初中毕业生的增长趋势较为一致。但是，高校扩招从1999年开始，1998年在初中毕业生增长9.5%且没有高校扩招政策刺激的情况下，中职教育招生规模就已经下降。可能的原因是1997年国家决定实施中专学校招生并轨改革，且在1998年大部分省份实施了招生并轨，基本废除了统包统分制度。1999年全国范围内实现的招生并轨，彻底扭转了中职教育在考生中的地位。招生并轨改革应当是1998—2000年中职教育招生数减少最为主要的原因，1999年实行的高校扩招政策加剧了这一趋势。
2001—2010年，中职招生规模呈现大幅度增长的趋势。从生源来看，初中毕业生规模从2001年的1706万增长到2005年的2106万。虽然2006年初中毕业生数量开始下降，但高中阶段入学率开始快速增长，从2003年的43.8%增至2010年的82.5%，入学率的提高意味着高中阶段教育供给的增加。2005年之后，普通高中招生规模趋于稳定，中职招生规模不断增长，可见该阶段高中阶段毛入学率的增长主要是由中职招生扩张推动的。同时，中职招生规模快速增长，还受政府的影响。一方面是开展政治动员活动，多次召开动员会议，如2002年、2004年和2005年密集召开第四、五、六届全国职业教育工作会议。另一方面是设定任务指标、进行层层考核。从2004年开始，国家每年确定中等职业招生规模的总体目标，并以指导性招生计划的形式分配给各省，将招生任务完成情况与考核和奖励政策挂钩。根据2004—2010年招生文件中提出的招生总量目标与增量目标，并用实际招生数除以目标招生数来衡量目标完成率，除2004年有6%的招生任务没有完成外，2005—2010年的完成率基本接近于1。为什么这一阶段政府需要使用调控手段才能实现其政策目标呢？主要原因是中职毕业生在劳动力市场的收益开始下降，正如前文所述，其收入水平越来越低，且从事着收入不高、社会地位不高的行业和职业，个体选择职业教育的动力显著下降。
2011—2019年，中职招生规模呈现先快速下降后缓慢下降的趋势。这一阶段，初中毕业生数量由2011年的1665万人快速降至2014年的1416万人，而后缓慢降至2018年的1350万人，2019年有所回升。中职招生规模下降趋势与初中毕业生规模的下降趋势基本呈同步状态，说明初中畢业生供给下降是中职生招生规模下降的原因之一。虽然初中毕业生数量在下降，但普通高中招生人数却保持相对稳定，只是中职招生人数在下降，中职招生人数占高中阶段招生总人数的比例持续下降10个百分点。2013年开始，中央政府不再制定具体的招生目标，只是强调普职大体相当的原则性要求，中央政府的压力下降时地方政府发展中职的动力也在下降。部分贫困地区产业发展较慢，对中职毕业生的需求量较小，培养的中职生大多被输送到经济更发达的地区，而经济发达地区的生源往往有更高的教育需求。再加上中职生在劳动力市场上的收益不断下滑，入读普通高中还有可能升入大学，最坏的结果也不比中职差，因此人们选择中职教育的主观动机急剧减弱，中职招生规模持续下降。
（二）分析框架
在分阶段讨论中职招生规模变化动力机制的基础上，综合思考何种要素、何种方式影响中职招生规模的变化，笔者初步建立了中职招生规模变化动力机制的分析框架，主要涉及中职教育和中职劳动力的供给与需求关系问题，具体见下页图1。就中职教育而言，其供给方是政府或者民办中职学校的举办者，其需求方则是初高中毕业生、城乡劳动者、转业军人等需要通过职业教育提高职业技能的个体。就中职劳动力而言，中职毕业生是其供给方，政府或者社会用人单位是其需求方。供需主体的构成及其地位的变化，影响了不同阶段中职招生规模的变化。1999年中职招生实现并轨是分析中职招生规模变化动力机制的一个关键节点，图1上半部分描述的是改革前的情况，下半部分描述的是改革后的情形。 1999年之前，政府是中职教育绝对主导的供给方和中职劳动力的主要需求方。作为中职劳动力使用方，政府给中职生提供了较优越的收益：免学费、包分配、实现“农转非”。高收益激励更多个体积极提供中职劳动力，进而对中职教育的需求也较高。作为中职毕业生需求方，政府的实际用人需要制约着中职招生规模。作为中职教育供给方，政府的中职教育供给水平也影响着中职教育招生规模。因此，这一阶段决定中职招生规模的因素主要是政府的中职教育供给水平与中职劳动力需求水平。一方面，政府强调中职教育的重要性，增加供给;另一方面，又因为实行包分配的就业政策，在一定程度上限制供给。中职招生规模是政府对这两股力量平衡考虑的结果，并以指令性计划的形式下达给各中职学校。随着80年代的乡镇企业崛起和90年代的市场经济改革，政企、政事分离改革，政府作为中职毕业生需求方的角色逐渐弱化，劳动力市场要素起到的作用则越来越大。
1999年之后，政府只承担中职教育提供者的角色，不再承担中职劳动力需求方的角色。社会用人单位成为中职劳动力的需求方，其对中职生的需求量及愿意为此支付的价格成为决定中职招生规模的重要因素。不同于政府的直接分配与定价，中职毕业生与社会用人单位的结合是双方自由选择的结果。在自由选择的过程中，形成了一个竞争性的劳动力市场，中职毕业生在劳动力市场中的定价影响到人们接受中职教育的意愿。作为中职教育的供给方，政府关于经济发展对中职劳动力需求的判断，是其决定提供中职教育机会数量的重要依据。如果认为经济发展需要更多的中职毕业生作为劳动力，则愿意加大供给。虽然中央政府对发展中职教育寄予了很高期望，但中职生在劳动力市场中的表现并不尽如人意，潜在的愿意接受中职教育的个体数量在减少。因此，这一阶段中职招生规模的变化是国家的高期望与潜在的低意愿之间相互作用的结果。当然，政府不仅扮演着中职教育提供者的角色，还可以通过政策引导促使更多的人接受中职教育。总结来说，在这一阶段，当政府的调控政策起主导作用时，所制定的招生目标就能准确达成;而当政府的调控压力降低时，劳动力市场上中职毕业生就业质量的反馈机制就起到主导作用，突出表现为2012年之后职普比的持续下降。
四、对中职教育研究与政策制定的启示
（一）供求关系的分析框架有助于拓展中职教育研究领域
本研究形成的基本结论是，劳动力市场机制是影响中职招生规模的重要作用机制。劳动力市场中中职毕业生的收益率低，是影响当前中职招生规模下滑的重要因素。通常在市场机制作用下，一个商品或服务的价格偏低，可能由于以下三个原因：该产品或服务的附加值低或品质较差;存在买方垄断，买方利用自己的优势地位压低价格;供给大于需求，引起贬值。就中职劳动力收入不高而言，很多研究文献认为是第一个原因。中职教育未能有效提高学生的职业技能，毫无疑问是原因之一，问题是另外两种机制是否也发挥了作用。
其一，是否存在买方市场垄断的情况。每年中职生的就业率均在90%以上，说明绝大部分用人单位愿意雇用中职毕业生，这也在一定程度上说明他们是胜任工作的，其工资低不是因为不能胜任工作。能够胜任工作而工资较低，要么是工作本身创造的价值偏低，要么存在买方垄断，压低了劳动力价格。如果是前者，就需要调整我国的产业结构，否则难以提高中职收益率。如果是后者，则需要政府合理利用调控手段，针对市场失灵的问题制订有效解决方案。但是，对于中职劳动力市场是否存在买方垄断的情形，需要进一步的实证研究。
其二，中职毕业生是否供大于求。现有的中职劳动力供给是可知的，即中职毕业生的数量，问题的关键在于了解劳动力市场对中职毕业生的需求。要回答这个问题，需要系统分析劳动力市场对劳动力教育程度的需求结构。劳动力市场对中职毕业生的需求总量是由社会的技术发展水平、产业结构和职业结构决定的，现有文献很少研究这些要素影响下社会对中职劳动力的需求水平。对这一问题进行实证研究尤为重要，如果真的存在供大于求的情况，那么当前的中职教育质量提升措施并不能完全提高中职生的收入水平，因为其供给已经过剩。因此，要科学合理地确定中职教育的发展定位与招生规模，需要了解劳动力市场对中职教育的实际需求规模与结构，这应是下一步中职教育研究需要着重发力的领域。
（二）中职教育政策应当回应劳动力市场机制的作用与不足
劳动力市场对中职教育发展的重要意义毋庸讳言，近年来一直强调给予中职学校更多的办学自主权，提高其主动适应劳动力市场技能型人才需求的能力，并调整相应的专业设置、人才培养方案和师资队伍结构，这无疑是正确的政策路径。但是，这里忽略了一個重要问题，即中职学校是否有能力把握劳动力市场的需求规模与结构。劳动力存在流动性，中职学校不仅需要把握本区域，还要把握全国对中职毕业生的需求。中职学校在这方面的能力明显不足，也存在信息不对称的情况。把握区域性或全国性中职毕业生的需求规模与结构，不仅需要地方政府加强对本地区产业发展动态、从业人员职业结构、受教育水平结构等信息的调查统计工作，也需要中央政府加强全国层面的产业发展动态、从业人员职业结构、劳动力受教育水平结构的调查统计工作，并及时公开相关信息。
同时，政府在制定政策时，还要充分回应劳动力市场机制的不足，切实促进中职教育的可持续发展。一方面，要加大投入、调整政策、理顺机制，进一步提升中职教育自身的质量;另一方面，还要持续优化中职毕业生的就业环境，整体提升中职毕业生的就业质量。也就是说，政府不仅要保障中职毕业生能够好就业，更要保障中职毕业生能够就好业。目前，中职毕业生在就业过程中的权益保障面临很多问题，政府应该根据具体情形采取相应的政策措施，切实维护中职毕业生的合法权益。
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