信息获取权利：政府信息公开的法理基础

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　　摘要　讨论信息获取权利作为一种新权利的来源及其与信息权利的区别。介绍各国信息公开法对信息获取权利的规定。讨论信息生产者或拥有者的信息权利和信息使用者的信息权利这两种信息权利观，说明信息公开法主要依据后者。论证保障公民信息获取权利是公共图书馆制度和政府信息公开制度的共同基础。
　　关键词　信息公开　信息获取　信息权利　公共图书馆
　　分类号　G250
　　
　　1　信息获取权利：一种古老而全新的权利
　　
　　信息权利是一项古老的权利。权利的概念可以追溯到罗马法时代，尽管在一个很长的时间内，权利概念没有明确涉及“信息”，但许多权利范畴均涉及信息。权利可分为公民权利、政治权利、社会权利三个方面。其中，公民权利中的言论、思想自由完全属于信息权利；政治权利中的公民参与管理与公民的知情权密不可分；社会权利中，信息属于人们享受文明生活的必需品。可见信息在权利中的位置。
　　现代社会中的权利需要通过法律来规定。国际社会对于信息权利的确定，源于《世界人权宣言》。该宣言从多方面规定了人的权利，包括人的信息权利。《世界人权宣言》第十九条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”。这是国际社会对于信息权利最早的规定。此后，1966年，联合国《公民权利和政治权利国际公约》第十九条再次重申了此项权利，并对此权利作了约束性规定。
　　以《世界人权宣言》为信息权利确立的标志，“信息权利”也有半个多世纪的历史了，但是对这一权利的认识却是近年的事。如苏格兰政府为解释《自由公开法(苏格兰)2002》而发布的“信息公开六原则”开篇写到：“获取公共当局掌握的信息，是《自由公开法(苏格兰)2002》推出的重要的新权利”。
　　《世界人权宣言》第十九条实际规定了两种不同意义的信息权利：一是生产与发布信息的权利，即“人人有权享有主张和发表意见的自由”；二是获取信息的权利，即有权“寻求、接受和传递”信息的自由。两种信息权利中，第一种信息权利通常被当作“表达权”，而第二种信息权利则被当成“信息获取权利”。在很多情况下，信息获取权利被当作与信息权利意义等同。正是对属于信息权利中的“信息获取权利”的重新认识，才使人们将信息权利看成了一种“重要的新权利”。
　　在《世界人权宣言》颁布后的相当长的一段时间内，国际社会对于第十九条的关注，主要集中于表达权。公民自由表达意愿的权利是信息权利的基础，在确立信息权利的早期适当关注信息生产与发布的权利是适当的。但是，能够真正生产信息的人毕竟只是少数。在平面媒体时代，个人生产信息受到印刷条件与成本的限制，不可能人人自由生产可向社会发布的信息。网络时代个人发布信息的门槛大为降低，但能在网络上发布信息的人仍然是少数。也就是说，普通公众需要发布信息的权利，但更需要获取信息的权利。南非学者A.Arko－Cobbah在《获取信息的权利：南非的公民社会与善政》中高度评价了信息获取权利：“从过去的主要经验看，认识信息获取的权利是南非民主的中心支柱”。如果忽略了信息获取问题，则可能出现这样的情形：信息允许被自由地生产与发布，而公众在参与社会管理过程是仍无法得到所需信息。因此，要实现《世界人权宣言》所确立的信息权利，认识与尊重信息获取权利是必需的。
　　
　　2　基于信息获取权利的政府信息公开立法
　　
　　对政府信息公开的认识起源于“知情权”研究。知情权的概念产生于1945年，是指公民对于国家重要决策、政府重要事务以及各种与普通公民权利和利益密切相关的重大事件有知晓的权利。知情权包括公民信息接受权和信息获取权，后者包括了不受公共权力干涉以妨碍其请求权的权利。进入信息时代后，人们对信息在社会、政治与经济活动中的重要性的认识提高，“获取信息权利”这一更具有普遍意义的名词出现，与“知情权”相提并论。
　　尽管《世界人权宣言》将信息获取权利放在从属的位置，但由于这一权利直接关系每一位公众对于社会管理事务的知情权，它在现代政治生活中的地位不可小视。现代社会中，政府作为社会的管理者，拥有大量的信息。这些信息有些是直接由政府生产的，如政府的政策法规，也有些是政府搜集的，如统计数据。政府信息与公民权利的关系十分密切，如果公民没有完整、及时地获取政府信息的途径，不但公民有效监督政府、参与社会管理成为一句空话，甚至其生命安全也可能受到严重的威胁。例如2003年“非典”风波让我们知道了政府信息对于公民人身安全的极端重要。正是出于保障公民信息获取权利的需要，许多国家开始制定信息公开法。
　　在各个国家制定信息公开的相关立法时，一般都以“信息权利”或“获取信息的权利”作为立法的基本依据。美国于1967年最早颁布《信息公开法》，该法案于1974年水门事件后进行了首次修订，扩大和加速了政府对信息的公开披露。该法律没有“总则”一类文本，通篇均为具体条文，虽然有两处提及“权利”，并未明确提及“信息权利”的概念。但是，理论界在讨论与介绍这部法时却明确指出，该法“确立了公众从联邦政府机构获取信息的权利”。而近年来出现的信息公开法更多地是直接表述信息权利。如英国《信息公开法》(2002年第36章)第一部分的开篇语是“信息的权利”，第一条款名称为“获取公共当局拥有信息的一般权利”。加拿大的信息公开法名为《信息获取法》，该法直接提及“获取信息的权利”：“本法的目的是要扩大目前加拿大法律，以提供获取在政府机构控制下的已记录的信息的权利”。克罗地亚的信息公开法的法律名称中包含了“获取权利”一词，名为《信息获取权利法》。该法指出“获取信息的权利，对于执行和保护公众知情的利益与权利、确保一个自由和民主的社会、确保政府制度的透明和公开的目的是必要的”。D.Banisar曾对2006年全球政府信息公开立法进行调查，据笔者统计，在报告所列举的69个国家的信息公开法中，有52个国家的立法文本中明确提出“权利”概念，其中绝大多数明确提出或可以理解为“获取信息”的权利。
　　信息公开的根本目的是保障公民的信息获取的权利。只有承认公民的信息获取权利，并以此为立法基础，信息公开才有其实质性的意义。南非学者A.Arko－Cobbah说：“获取这个国家所拥有的信息被当作公民的能力。……无障碍地获取信息，除了被视为民主政府必要的重要因素，也被视为一项基本权利。”正因为认识到这点，因此南非政府制定正式法令(信息公开法)以确保其公民的“获取政府信息的权利”。
　　
　　3　两种信息权利观
　　
　　立法领域的信息权利具有两种意义：信息生产者或拥有者的信息权利和信息使用者的信息权利。克罗地亚《信息获取权利法》甚至明确区分了这两类权利，分别称为“信息权利受益人(beneficiary)”的权利和“信息权利责任人(obligees)”

的权利。该法律将拥有政府信息的政府机构当作“信息权利受益人”，而“‘获取信息的权利’包括信息权利受益人的权利，他们有权要求和接收信息，同时也包括信息权利责任人的责任，他们允许(他人)获取所要求的信息，甚至披露没有特定要求的信息，但何时公布是法律或其他法规规定的义务”。
　　信息公开立法中不但应该确立信息权利的概念，而且需要严格区分这两种不同的信息权利观。信息生产者或拥有者的信息权利通常与知识产权保护相关，一般并非政府信息公开法保护的内容。知识产权立法的目的主要是保护信息生产者或拥有者的权利，而政府信息公开立法的目的主要是保护公民获取信息的权利。政府生产与拥有的信息数量巨大，政府信息对人民监督政府运作、维护公民自身权利具有极为重要的价值。政府生产与拥有的信息从理论上说应该属于全体公民所有，因而这些信息的权利人是全体公民。但在没有政府信息公开法的情况下，普通公民获取这些信息是非常困难的。政府信息公开立法消除了普通公民的获取困难，从而起到保障公民信息权利的目的。
　　如上节所述，公民信息权利理念是国际上政府信息公开的基础。而我国的立法者在制定信息公开法的时候，却没有注意到这一立法的法理基础是保障公民信息权利。现《政府信息公开条例》中唯一提到“权利”的地方写到：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”。就是说，法律肯定了信息所有者或拥有者的权利。《政府信息公开条例》总则第一条说，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”这段文本在“保障公民”“获取政府信息”后面，省略掉了“权利”一词。对于“权利”的这种表述，表明我国的立法者实际上将信息的“权利”界定为上述两种权利中的第一种。
　　对于“信息权利”定位的上述错位其实是一个不容忽略的错误。联合国网站上曾经引用Krishnan和Figari的话，强调了公民信息权利(即上述第二种信息权利)的重要：“一个令人不安的事实是，当我们谈论普通公民获取信息的‘权利’时，必须将其视为一项应享的权利，而不是一种恩惠”。“把目前已普遍认为是一项基本权利的概念(这一概念在《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》中已有明确表述)轻描淡写为‘获取’或‘自由’等消极概念，会使重点模糊不清，并会淡化为把记录公诸于众的共同努力的效能。因此，让我们正确地认识这一语义――我们所谈论的是公民要求国家及其他相关实体提供信息，以提高管理质量、增强民主活力的一项毫无商量余地的权利”。但我们的《政府信息公开条例》忽视了这一权利，条例文本中“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”一句，暗示着立法者中将为公民提供信息当作了恩惠。
　　
　　4　公共图书馆与政府信息公开
　　
　　许多国家的公共图书馆都在关注政府信息公开问题，其中一个重要的原因，是现代公共图书馆制度的建立与政府信息公开制度的建立一样，其目的都是保障公民的信息获取权利。近年来，国际图书馆界对这一问题的认识更加明确。M.Vijayakumar等人在《信息权利和言论自由》一文中指出：“图书馆，特别是公共图书馆，作为信息和文化中心，在维护公众信息权利方面有着重要的责任”。公共图书馆行使保障公民获取信息权利的职能，势必导致其参与政府信息公开活动。
　　现代意义上的公共图书馆产生于19世纪中叶。1850年英国通过了公共图书馆法，这部法所确立的立法精神，是使普通民众可以通过公共图书馆自由获取文献信息。英国公共图书馆法的意义就是确立通过公共图书馆这样一种机构，制度，保障大众获取参与社会管理、促进自身发展的知识与信息的权利。只是由于当时图书馆学认识水平的限制，理论界没有自觉地意识到这点。二战结束后，图书馆学界终于认识到：公共图书馆对于所有公民平等开放，实际是在行使保障公民获取信息权利的职能。1949年联合国教科文组织发布《公共图书馆宣言》明确了公共图书馆与民主政治的关系，宣称“公共图书馆是现代民主政治的产物”。
　　由于公共图书馆是一种制度性的保障公民信息权利的机构，所提供的信息就不能只有科技或娱乐性文献，而是需要大量地提供满足公民参与社会管理的文献信息。这类信息的信息源主要是政府信息。在纸本文献时代，公共图书馆是最重要的公共文献信息中心，公民要通过公开、便利的方式获取政府信息，一般是通过公共图书馆。公共图书馆的这一定位奠定了其参与政府信息公开活动的基础。在电子时代，公共图书馆作为社会公共信息中心的地位下降，但由于“数字鸿沟”的存在，大量没有条件(如无力购置电脑)或没有能力(如不懂上网技能)获取网络信息的人，仍需通过公共图书馆的设备与图书馆员的帮助，达到获取政府信息的目的。例如澳大利亚一项针对搜索政府网站的焦点问题展开的调查表明，市民感到从政府网站上获取信息以及处理事务是有困难的，一方面与这些网站设计不佳，实用性差；另一方面则由于居民的搜索技能较低，找不到所需的恰当服务。所以Froud和MacKenzie认为，政府信息公开为公共图书馆提供了彰显自身优势地位和其对于社区居民重要价值的绝好机会。
　　在我国，经过近年来全体图书馆人的努力，图书馆界逐步确立了保障公民信息权利的现代图书馆理念，这为我国的公共图书馆参与政府信息公开打下了一个较好的基础。例如，目前我国公共图书馆正在逐步实施免费服务。如果没有免费服务，读者走进公共图书馆大门都要付费的证件，那么公共图书馆即使收藏了大量的政府信息，并且对读者开放，但收费服务所形成的门槛阻碍一部分人获取政府信息，从而使图书馆无法承担起“保障公民信息获取权利”的职能。尽管我国目前的政府信息公开立法没有确立公民信息获取权利的理念，给图书馆参与政府信息公开带来一定的困难。但图书馆人坚持“保障公民信息获取权利”的理念，完全可能在现有政府信息公开的法律框架内，使读者得到更好的政府信息服务，同时也使公共图书馆自身得到更好的发展。

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