略论公共危机管理问责制

来源:用户上传      作者: 侯书和

　　摘要：危机颊发的风险社会凸显了政府的安全保障责任。政府作为国家意志的执行者和公共权力的行使者应当负起公共危机的管理责任，以保障公众安全利益。为了在公共危机管理中切实监督和落实政府的责任，提高公共危机管理的成效，有必要建立危机管理问责制。政府没有履行好危机管理中的责任，损害了公众利益或影响了社会稳定，要被问责，即要受到政治问责、法律问责、事前决策问责和绩效问责。
　　关键词：公共危机管理；政府责任；问责制；监督政府；责任追究
　　中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1672－2728(2011)05－0032－04
　　
　　随着现代化的快速发展和人造风险的增多，人类进入了危机频发的风险社会时代。人们的安全生存受到严重威胁，这凸显了政府的公共安全保障责任，防范风险、应对危机已成为现代政府的紧迫任务。处在现代化进程和社会转型期的中国，面临传统风险和现代风险的双重威胁，风险积累和危机爆发愈益突出，公共安全受到严峻挑战。我国每年有数千万人发生意外伤害。每年意外死亡数十万人，每年有上百万个家庭因安全事故遭受不幸。风险和危机已成为影响公共安全、公众生活质量与社会和谐的基本因素，影响到经济和社会的正常发展，也影响到政府形象和国家安全。面对风险和危机的挑战，作为公共治理起主导作用的政府，应当积极化解风险和有效处置危机，切实担当起维护国家发展环境、维护社会稳定和保障公众安全权益的重要责任。为了在全过程危机管理中切实监督和落实政府的责任，提高危机管理的成效，有必要建立危机管理问责制。政府若没有履行好全过程危机管理中的法定责任，损害了公众利益、国家利益或影响了社会稳定，要被问责。问责伴随在全过程危机管理的始终，成为风险社会中行政管理的一部分。
　　
　　一、保障公共安全是政府的应有责任
　　
　　风险社会的来临使整个社会迫切需要增加安全保障。政府作为公共利益的代表者、公共产品的提供者和公共权力的行使者，理应担负起防范风险和应对危机、保障公共安全、维护社会稳定的责任。而人民政府更是公众安全保障的主心骨。
　　
　　(一)维护公共安全是政府的天然职责
　　英国政治哲学家威廉・葛德文说过。政权是为了维护个人安全而设立的机器。我国学者也认为：安全事务永远指涉人的安危和社稷民本，安全始终被认为是执政者的责任，与国家的治理过程密不可分。维护公共安全是现代国家成立的基础和国家的本质特征。“国家对其公民作出的最基本的承诺是保障他们的安全。”保障公共安全是国家管理社会公共事务、维护公共利益职能的重要组成部分。政府作为国家意志、国家职能的实现者和公共利益的代表者，具有维护公共利益、公共安全的天然职责。尤其在我们社会主义国家，政府是实现公共利益的工具，代表人民行使公共权力，保障公共安全更是政府一切活动的根本宗旨。因此，当各种风险和危机来临时，政府应当义不容辞地担当起消除风险和处置危机、维护宪政秩序和公众生命财产安全的职责。
　　
　　(二)现代政府是公共产品的主要提供者
　　在现代政治中，公民通过公正选举授权给政府，而政府则在公民的有效监督之下为社会生产公共产品和管理社会事务；公民通过纳税来支撑着庞大的政府机构，而政府工作人员则用服务来与之交换。同时，政府和公民都平等地服从宪法和法律。这种新型的政治关系意味着。只要是关系到社会公民利益的事，政府都应当负起责任来。在风险社会背景下，公民最突出的事情和最迫切的需求就是安全保障。公共安全是一种特别重要的公共产品，关系到社会公众的安危。而依靠市场和社会力量已不能解决安全公共品的供给问题。所以，满足公众对安全的需要，主要靠政府，政府是主导力量。而在民主政治条件下，现代政府也必须根据公共需求的变化来定位自己的角色和职责。
　　
　　(三)政府具有公共危机管理能力
　　公共危机具有突发性和社会危害性，它严重威胁和危害公众的健康、生命和财产安全，威胁国家安全，打乱正常的社会秩序，使人们无法正常生活；公共危机不仅在物质方面造成巨大损失，还会在社会公众的心理层面造成严重的负面影响。非政府组织和公民无力应对这种复杂而紧迫的危险境况(社会力量也不适合对国家或地区的危机管理进行长远的谋划，也难以对公共安全状况进行严格而有效的监管和检查)。而政府拥有合法强制权力和强有力的组织体系，又掌握着大量公共资源，具有强大的动员能力和组织能力，这使政府具有其他社会组织所没有的优势，理应担负起防范风险和应对危机、保障公共安全的的责任。
　　
　　(四)政府肩负着全过程危机管理责任和政治责任
　　全过程危机管理责任，首先是公共风险管理责任。包括风险的识别和排查、风险的分析和评估、风险的监控和规避等一系列责任，就是要做到未雨绸缪、防患于未然；过程管理责任包括危机防范与应急准备、危机监测和预警、应急处置与救援、事后恢复与重建责任等，这是危机管理中政府的基本责任。公共危机管理中政府的政治责任，主要体现在维护国家安全和人类安全、维护社会稳定和人心安定、保障公众合法权益、维护政府形象和公信力等。
　　
　　二、危机管理问责制及问责内容
　　
　　政府肩负着全过程公共危机管理的责任和保障公共安全的责任，但实际上政府不一定完全能够尽职尽责。政府毕竟不是天使，政府也有“经济人”的品性，政府也会犯错误，也会将自身利益置于公共利益之上，而做出不负责任的行为或不作为，甚至制造风险或扩散危机。因此，为了在公共危机管理中切实落实政府的责任，强化政府的责任意识。避免产生“不负责任”现象，提高公共危机管理的成效，更好地维护公众的安全利益，必须建立危机管理问责制。问责，即问责主体“过问”责任主体履责过程或追究其责任。其核心在于要求政府及其官员必须尽心履职并对自身行为负责。公共危机管理问责是对全过程危机管理中政府行为及其后果的问责，这是对政府决策和管理活动进行有效监督的重要制度保障。危机管理问责包括过错问责(政治问责、法律问责、决策问责)和绩效问责。
　　
　　(一)政治问责
　　政治问责即政府或政府官员因在公共危机管理活动中未能依法履行政治责任而被追究责任和承担后果。政治问责的目的是促使各级党政领导人在危机管理中要负起政治责任，增强各级政府和危机管理者的大局意识和政治责任感。政治问责涉及以下情形：(1)在公共危机管理中，政府未能采取正确措施维护国家安全，致使国家利益、国家形象受到损害，影响了国家在国际关系中的地位；或者因危机处置不力，对国家制度、政治结构和社会发展等造成了破坏，激化了社会冲突，加重了突发事件的危险程度，使国家面临更大风险；政府在公共危机管理中或跨国危机治理中，损害了他国安全利益或人类安全，招致国际上的敌对，产生了负面影响或严重后果。(2)在公共危机管理

中，政府不能维持社会稳定，令事态恶化，人心浮动，意味着政府或其领导人违反了宪法，违背了民众的根本意愿，损害了国家的根本利益，使国家系统处于更加危险的情势之中。(3)政府在危机管理过程中，没有很好地坚持以人为本理念，漠视公众安全利益，采取了违法措施或不公正举措，侵害了危机状态中的公民权益，激起了公众的激烈对抗；或使公众“不明真相”，激化了公众与政府的矛盾，强化了社会不稳定程度，加大了局面控制和危机处理的难度。(4)在公共危机管理中，因政府失误或管理失效。增加了公众或国家的损失，比如因防范或救援不力出现了不应有的重大伤亡，政府没有尽职尽责。严重损害了政府形象，政府失去了社会信任，降低了公信力与合法性，为今后的政府执政、社会稳定和社会发展埋下了重大隐患。公共危机全过程管理中出现上述某种负面情形，政府或有关领导人应受到政治责任追究或受到法律追究。为此，国家应当建立政治责任追究制度、建立宪法法院或强化国家权力机关的问责权威等。
　　
　　(二)法律问责
　　政府在公共危机管理中要履行法定职责和义务，如果失职失责或未能依法行为，要承担相应的法律责任。受到责任追究，这是法治政府、责任政府在危机管理中的应有体现。这里所谓政府要承担的法律责任，涵盖民事责任、行政法律责任和刑事责任。行政主体承担的责任可分为行政机关承担的责任和行政工作人员承担的责任，其中前者多通过国家赔偿责任来体现，后者多通过个体的行政责任和刑事责任体现。我国《突发事件应对法》规定，地方各级人民政府及有关部门在公共危机管理中不履行法定责任的，要被追究责任、给予处分。涉及情形主要是：未能进行预防或防范，导致危机发生或次生、衍生事件发生；危机信息报告有误并造成后果：预警不及时或预警期未采取措施，导致损害发生；对突发事件未及时采取措施处置或处置不当，造成后果；不服从上级政府对应急处置作的统一领导、指挥和协调；未及时组织开展恢复重建等善后工作；截留、挪用、私分或变相私分应急救援资金和物资：不及时归还征用的公私财产，或对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿等。上述问责规定几乎包括危机管理过程的各个环节，而且是侧重于对实际管理者的问责。中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》又指出，因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或本单位发生特别重大事故、事件、案件；政府职能部门管理、监管不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件；在行政活动中滥用职权或者不作为，引发群体性事件更其他重大事件；对群体性事件、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响等，都会被问责。当然，这种问责规定不应仅限于“群体性事件”或“重大事件”，也不应仅限于“事态恶化”或造成“恶劣影响”。国务院《关于特大安全事故行政责任追究的规定》也明确指出，安全生产方面发生特大事故，要对主管的政府领导人追究行政责任或刑事责任。
　　
　　(三)决策问责
　　在当今风险社会，公共危机管理的发展趋势是“关口前移”，注重风险防范。政府不仅要事后负责，事前也要负责；相应地问责也包括事后问责和事前问责。决策问责具有预防“失责”的功能。社会学家认为，“风险源于决策”，天灾中也有“人祸”相伴随。政府决策失误或强行推行风险政策，或者脱离实际盲目启动一些建设项目，都会成为引发危机的原因，人为损害公共利益。比如，政府允许的过度开垦造成水土流失和加重洪灾、旱灾。一些发展项目造成严重的工业污染，有的地方强行启动核电项目，在位于地质断裂带的地震多发区建造大坝和大型水库，一些大型公共设施质量低劣或年久失修，政府部门允许人们驯养和食用某些野生动物导致病毒传播，允许人们在食品中使用过量有毒物质危害公众健康等；有些地方搞强迫城市化和城市规划留有安全漏洞，强迫“新农村建设”。强拆迁、强建楼、强占地，如此霸道决策和非法行政已经侵害了公民的合法权益，隐含着农业危机和社会不稳定因素。再如，政府的决策和风险分配等加剧了社会不公，政府推行的经济社会发展方式制造了多种风险、增加了发展代价，政府的决策给后代人生存带来潜在风险等。这些事例表明政府决策成为重要的风险源。政府应当对这些人为的公共风险承担责任，具体决策者应受到问责。为此，国家应当建立决策监督和决策责任追究制度，重大决策失误的责任人或决策引发危机事件的责任人应负决策责任，应该引咎辞职或接受其他处分，必要时每个参与决策者还要承担政府领导班子的连带责任。只有这样才能有利于克服“有组织的不负责任”，从源头上减少公共风险。2009年7月中央下发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》已明确指出：“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”，要对责任人实行问责。
　　目前我国的决策责任制度和决策问责机制很不健全，有时难以找出风险责任的承担者，导致真正的风险责任人常常是互相推脱责任和变相地转嫁责任，比如把发生危机的人为原因说成是自然原因，把领导和决策责任界定为技术、操作责任。正如风险社会理论家所指出的：政策制定者、公司和专家结成的联盟制造了社会中的风险和危险，然后又都想方设法推卸责任。明知灾祸的真实性，却掩饰其真正起因并取消应有的补偿或控制。因此，在事前的风险责任分配与事后查究风险责任过程中，必须有一套相对科学有效的问责制度(包括设定问责主体，建立论证责任制、咨询责任制、领导责任制、决策监督制等)，不仅规定风险决策失误的责任，而且对损害风险相关者利益的责任也要严格规定，明确规定风险责任主体以何种形式承担相应的责任。
　　
　　(四)绩效问责
　　上述几种问责都是“过错问责”，而绩效问责属于非过错问责。绩效问责就是政府及其官员因其工作成就和实际效果不够理想而受到问责。绩效问责要求政府人员“不仅要合法地行为并避免不良后果的产生，还要求其活动要有良好的效果，以实现政府的绩效目标”。绩效问责注重结果导向、公民导向，强调责任者要很好地履行责任，尽可能提高管理效能。公共危机管理中的绩效问责是指政府组织或其工作人员因为在全过程危机管理中未达到应有的绩效水平而被追究责任。危机管理绩效问责对政府的管理行为具有激励和约束的双重作用。它能够引导政府及其人员重视其在全过程危机管理中的真正使命和责任。鞭策他们尽职尽责，争取在较高水平上实现政府危机管理绩效，最大限度地维护公众的健康、生命和财产安全，维护社会稳定、国家安全和世界安全，使公众对政府的高质量工作更加满意；同时，这种绩效问责还能够强化对政府危机管理活动的监督和制约，改善政府形象，建立政府与公众的良好关系，提升政府危机管理绩效，增强政府的合法性。适应行政问责制的发展趋势，我国应建立公共危机管理的绩效指标，建立危机管理绩效考核制和绩效问责制，建立健全政府危机管理绩效信息系统，其中包括专业性的民意调查评估机构及对政府绩效评价的反馈机制等。这里还应指出两点：其一，危机管理的整体绩效应以过程绩效为基础，过程绩效的关键在于管理过程中具体责任的有效落实；其二，绩效问责虽然要求更高，但它不能代替其他问责。
　　
　　三、强化问责制但不夸大问责作用
　　
　　从以上分析可见，建立公共危机管理问责制对于提高政府人员的责任意识、明晰责任、促进责任履行和维护公共利益具有重要意义。但我国危机管理专家薛澜认为，不应夸大危机问责的作用，不能把追究责任作为危机管理调查评估的主要目的；善后处置的重点在于从危机事件中吸取教训，举一反三，完善防范机制，避免危机重演。由于危机爆发后，情况复杂、信息缺乏，既定预案不一定适用，处置难度大，需要危机管理者在紧急情况下进行非常规决策，政府部门或个人积极履行责任风险很大。这时如果太慑于“责任追究”，不利于行政官员按照公共利益的要求果断地履行责任。因此，有关专家主张，一方面要更多地鼓励政府人员进行果断决策和勇于承担责任；另一方面在强化问责制的同时、也要提倡对特定的应急管理与决策行为予以一定“宽恕”，鼓励政府部门或官员个人在危机管理中勇于行动而不是推卸责任。同时，问责主体对责任主体在公共危机管理活动中的履职过程应多进行监督、过问，以减少事后消极追究，切实提高管理成效。当然，还要注意正确问责，“打对板子”。笔者认为，上述观点有一定道理。在危机管理实践中，问责主体应积极监督和引导管理者，并能正确看待管理者的应急失误，严格、科学执行问责制。此外，从问责形式上看，既加强同体问责，也要重视异体问责，实现问责主体多元化。

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