江苏养老服务社会化路径研究
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作者: 仲 达
摘 要：在未富先老，家庭小型化、核心化，人口快速老龄化的背景下，要实现十七大报告所提出的努力使全体人民老有所养，就必须扎实地推进养老服务社会化。根据中国国情和江苏省情，江苏养老服务社会化可持续发展路径为：发挥政府主导作用，搭建社区为老服务平台，推进公办养老机构改革，加强养老服务队伍建设。
关键词：养老模式；社会化；路径
中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）04-0066-03
党的十七大报告指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。老有所养，就是要发展老年社会福利事业，使所有老年人都能够分享改革发展成果，安度晚年。这是党从全面建设小康社会和构建和谐社会高度，在社会建设和民生工作方面所提出的目标和作出的承诺。在未富先老，家庭小型化、核心化，人口快速老龄化的背景下，要有效地实现老有所养，就必须扎实地推进养老服务社会化。即：建立以政府为主导，政府、民间组织、企事业单位、个人等共同参与，以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充，为老年人提供专业化生活照顾的养老服务模式。
一、江苏养老服务社会化发展现状
改革开放以来，江苏省委、省政府高度重视老龄工作，切实加大了老年服务工作的推进力度，出台了一系列扶持老龄事业发展的政策措施，并积极开展形式多样的敬老助老活动，初步形成了具有江苏特色的养老新格局。
一是开展养老服务示范化活动。全省各级政府把养老设施建设作为“民心工程”，全面启动了示范性养老机构建设。各地按照省委、省政府将加快老年服务设施建设作为切实做好改善民生的十件实事之一的要求，把示范性养老机构建设切实摆上重要议事日程和列入当地发展规划。省民政厅专门制定下发了《江苏省养老机构评估细则（暂行）》，提出了示范性养老机构基本要求。目前，全省11个市建有市级示范性养老机构，还有2个市正在规划筹建中，54个县（市、区）建有县级示范性养老机构，有些示范性养老机构还进行了ISO国际质量认证。
二是实施“关爱工程”。江苏省政府已经连续4年共投入5.38亿元实施以农村敬老院新建、改扩建为主要内容的“关爱工程”。工程实施以来，改扩建农村敬老院床位6万多张。目前，全省共有乡镇敬老院1609所，床位154000张，五保对象集中供养率已达到60%以上。
三是推动民办养老机构的发展。全省各地采取土地出让、价格优惠、规费减免、贷款贴息、以奖代补、购买服务等方式吸引和鼓励社会资本投入养老服务机构建设。南京、苏州、无锡、常州、镇江、泰州、南通、扬州等地专门出台了养老机构床位建设补贴政策。这些政策措施有力地促进了民办养老机构的成长，使全省养老服务设施取得了长足的发展。目前，全省有各类养老机构583所，其中，社会办432所；养老床位58912张，其中，社会办34358张，民办养老机构发展势头良好。
四是卓有成效地推进了居家养老服务。全省把养老服务作为城乡和谐社区建设的重要内容，各地积极把社区养老服务设施建设纳入城乡社区发展总体规划，建设项目由规划、建设、民政等相关部门共同审定，并组织验收。目前，南京、苏州、无锡市城区已基本实现社区照料和居家养老服务全覆盖。南京鼓楼区、玄武区居家养老服务一直领跑全国。苏州沧浪区开办的“邻里情”虚拟养老院，借助信息化运营手段和产业化发展思路，为社区老人提供了6大类53项服务，被称为“没有围墙的养老院”。
五是加强了老年精神关爱服务。各地积极开展敬老、爱老、助老宣传活动，组织老年人动态养老，丰富老年人精神文化生活，鼓励老年人参与社会活动，探索专业性老年心理关爱服务等。目前，全省共有老年大学和学校近3300所，有各类基层老年人协会1万多个。各地充分发挥老年群体的人才优势，使老年群体在关心教育下一代、扶贫济困、兴办社会公益事业等方面发挥了积极作用。
总的来看，江苏养老服务社会化探索取得了很大的发展，有力地缓解了日趋尖锐的为老服务供求矛盾。但是，目前全省养老服务社会化的开展，无论是政策层面还是实践层面都还存在一些问题。主要有：①政策支持力度不够。主要是各级政府还没有建立起促进养老服务社会化的公共财政政策，政府相应承担公共服务的角色还未能准确到位。②为老服务中介组织发展滞后。目前这类民间服务团体由于种种因素制约，难有较快发展。③服务队伍建设亟待加强。不论是服务人员的素质、数量还是服务质量，都与广大老年人的实际需求存在较大差距。此外，社区为老服务设施设备短缺、老年人的消费观念陈旧等问题的存在，也制约和影响了养老服务社会化在深度和广度上的发展。
二、推进江苏养老服务社会化的路径
一要发挥政府主导作用。各级政府要从推进“两个率先”、构建和谐江苏和应对江苏人口老龄化的战略高度，把养老服务事业列入当地经济社会发展规划，列入政府为民办实事的“民心工程”，列入相关部门年度目标计划和考核范围，着力形成政府主导、部门配合、社会参与的工作格局。各地要贯彻落实《省政府办公厅关于进一步做好老年人优待和服务工作的通知》，要严格落实现有的养老服务优惠政策，加大对民办养老机构的扶持力度，鼓励和引导社会力量投资兴办社会福利机构。要调整公共财政政策，建立和完善促进养老服务社会化的财政投入机制，省财政要加大对苏北经济欠发达地区的财政转移支付。要加大对养老服务工作的监管力度，严把行业准入关，健全养老服务行业准入制度，规范准入环节和程序，制定开办养老服务机构所具备的基本标准和条件。要强化养老机构运营期间的评估监控，评定其服务质量，处理对养老机构的投诉。建立信息披露机制和有效的退出机制，促进养老服务行业的自由竞争、优胜劣汰。
二要搭建社区为老服务平台。首先，建立养老服务管理体系。要在县（市、区）、乡（镇、街道）、村（居）三级分别搭建起一个为养老服务的实施网络和管理体系，它一方面接受政府委托，向社会发布养老服务信息，监督养老服务的质量，对享受政府补贴的老年人进行资历评估，落实政府养老服务补贴，承担本社区养老服务的实施和管理工作等；另一方面又连接着社区的众多老年人，在服务机构、服务人员和养老服务对象之间架起一座桥梁，有效地保障了养老服务的供求对接和质量管理。各地要结合本地实际，建立相应的层级养老服务管理体系，使之担负沟通政府、老人、服务机构，提供和管理服务的职责。其次，构建养老服务网络。要加快城乡社区服务机构、设施的建设，在城市区、街两级和县城镇、绝大部分农村乡镇建设综合性养老服务中心，城市社区要普遍建立、部分农村自然村初步建立养老服务站点等基础性服务设施，真正在社区建构起为老年人提供生活照料、医疗康复、文化娱乐、精神慰藉等项服务，公平、高效、开放的养老服务网络，为养老服务奠定扎实的物质基础。各地要按照当地社区建设规划和老年人实际需要，积极协同各有关部门，整合社区资源，盘活闲置资源，使之在社区层面形成为老服务的合力。同时，紧密结合对老年人实际养老服务需求的调查摸底，统筹规划、合理设计和布局本地养老服务中心、网点建设，紧密结合当地政府资助补贴服务政策的落实情况，加快建立和实施服务机构设施等级管理、服务对象身体健康状况和经济支付能力等方面的评估标准体系，并统筹安排和开设当前急需的为老服务项目，同时不断拓展和开设满足个别服务需求的特殊项目。要加强服务管理办法、规范、标准、制度的研究制定和推广实施，加强服务质量全员管理和全过程控制，加强各类服务项目的规范化管理和运作。
三要推进公办养老机构改革。要借鉴企业管理模式，逐步深化公办养老机构内部管理制度、用工制度和分配制度等改革，实现运行机制市场化；要通过招标、委托经营等成功做法，将公办养老服务机构转交给企业、社会服务组织等市场主体来管理经营，引入市场竞争机制，增强发展活力，实现运营方式多样化；公办养老机构，主要以普通档次、非赢利、护理型养老服务机构为主，重点解决社会急需、市场又不能满足的养老服务问题，服务对象应包括：城市“三无”、农村五保、低保户等经济困难以及生活半自理或不能自理的老年人。对于各地举办的为数不多的高档公办养老机构，则应实行市场化、产业化运作机制，制定相应的扶持优惠政策，引导其健康发展，满足部分老年群体高层次养老需求，公办养老机构要实行有偿、低偿、无偿相结合，实现服务对象公众化；要对部分窗口式的规范的养老机构加强指导，充分展示其在人才、服务、设备等方面的优势，发挥其骨干和典型示范作用。
四要加强养老服务队伍建设。要努力建设一支宏大的专业服务人员与志愿者相结合的服务队伍。各地要按照《养老护理员国家职业标准》开展资格证书培训，逐步实行养老护理员持证上岗制度，要加强对服务人员的职业道德教育和岗位技能培训，不断提高其政治业务素质和服务水平。要发挥江苏文化大省、科研院所众多的优势，在大中专院校开设老年护理等相关方面的专业，有计划有步骤的培养专业人才。同时要不断地从大专院校养老护理专业毕业生中吸纳老年康复、保健、心理等方面的专业人才充实到养老服务的队伍中，不断完善和提高服务队伍的专业结构。要结合江苏实施专业社会工作者职业水平评价制度，科学界定养老服务中职业社会工作者的岗位职责，加强对社工专业人才的吸纳与培养。要落实国家对非正规就业人员的社会保障政策规定，争取政府给予适度补贴并严格监督，确保居家养老服务人员养老、医疗、工伤、失业等各项保险费用的及时足额缴纳。同时，要大力发展社区养老服务的志愿者组织和人员，通过倡议、发动、引导志愿活动和建立“劳务储蓄”等方式，鼓励和支持社区居民等在业余时间利用专业知识、技能、体能等为居家的老年人提供多种形式的养老服务，特别要鼓励低龄和健康老人为高龄老人服务，提倡邻里互助，推动志愿者为老服务的普遍开展。□
责任编辑：浩 宇
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