将社区、农村档案工作纳入《档案法》管理

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　　随着社会文明的进步，城市社区以及农村建设的快速发展，记录社区、农村发展建设及其自我管理、实行居务公开、村务公开的依据和凭证的档案资料越来越多，内容越来越丰富，并且在社区和农村建设中发挥着巨大的不可替代的作用。
　　
　　一、社区、农村档案工作是社区、农村建设的一项基础性工作
　　
　　目前社区档案主要有：社区党建档案、卫生服务档案、低保档案、下岗再就业档案、残疾人档案、健康档案、计划生育档案、社区文化建设档案、民情档案、家庭档案、社会治安综合治理档案、居务公开档案。农村档案主要有：农村党建档案、土地流转和土地承包档案、农村宅基地档案、基本建设档案、农产品种植、加工档案、养殖、畜牧、林业档案、地方特产、民间工艺、农业科技档案、农村文化建设、传统民俗档案、农民养老保险、医疗保险、特困户救助档案以及自我管理村务公开等门类的档案。这些档案有文字、图表、照片、音像、实物、电子数据等不同载体形式，生动地记录着国家最基层的管理活动，反映了党的领导和国家方针、政策在基层领域贯彻落实的情况，是社会发展的微观记录，对国家和社会具有重要的保存价值。
　　社区和农村档案不仅反映社会最基层的管理，而且反映与人民群众生活息息相关的各种信息，为处理纠纷、化解邻里矛盾、开展司法调解、解决下岗再就业、繁荣社区和农村文化、促进居民村民健康、落实最低生活保障、打击违法犯罪、保证社会稳定，维护社区居民和农村村民的合法权益，为广大社区居民、农村村民积极参与自我管理、提升社区与农村管理水平，完善社区与农村各项服务功能，改善民计民生，推进城乡基层民主政治建设、促进社区与农村物质文明、精神文明进步和建设社会主义和谐社会发挥了重要的作用。社区、农村档案是社区居民委员会、农村村民委员会行使管理职能，服务人民群众活动中形成的原始记录，这些档案资料贴近百姓，具有较强的服务针对性。
　　
　　二、现行《档案法》缺乏对社区、农村档案管理的规范
　　
　　当前，社区、农村档案管理中还存在一些问题。由于各地区经济社会发展的不平衡，社区、农村档案的积累和所发挥的作用差异很大，有不少社区、农村对档案工作认识不高，特别是一些落后地区的社区和偏远农村尚未建立档案工作，多凭脑子记，嘴巴说，形成的一些文件材料也都散存在个人手中。初步建立档案工作的，由于档案工作人员兼职的多，且流动性大，经常变换工作岗位，造成档案业务工作薄弱，加之缺乏资金的投入，使已形成的档案资料不能很好地收集和提供有效地利用，难以在社区、农村科学发展中发挥档案应有的作用。
　　同时，社区和农村档案工作与经济社会发展的形势和要求还不适应，面临着一些困难。如县级档案部门人员较少，农村档案工作的业务指导力量薄弱。据统计，全国县级档案局(馆)平均不足10人，有的地方从事业务指导的只有一到两人。乡镇机关一般只有一名档案员，还大多身兼数职。面向农村的档案信息服务和业务指导、技术培训的力量严重不足。在全国还有相当一部分经济欠发达地区，村级建档的任务还很艰巨，档案保管的基本条件都还不具备。随着国有企业改革和政府机构改革的深化，企业剥离出来的社会职能和政府转移出来的服务职能，如职工福利、社会保障和社会化服务等事务，都由社区组织来承接，社区承担的职能越来越多，形成的档案也就越来越多。由于缺乏档案行政管理部门的监督和指导，社区、农村档案管理还存在一定的混乱现象，如归档范围界定不清，应当归档的文件材料得不到及时归档，档案管理方式五花八门，不能很好地提供利用服务等。
　　对于社区和农村档案管理存在的问题，现行《档案法》缺少有效的监管规定。纵观现行《档案法》，全文对社区档案的管理没有规定，对于农村档案的管理，也仅在《档案法》第六条第三款提到“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”而对于社区和农村档案机构的建立与运转、社区档案人员的配备、村委会和居委会在档案工作方面的职责以及档案利用与服务等方面都没有提出明确的要求。随着社区建设和农村发展，档案工作迫切需要在上述诸多方面取得突破，以更好地服务于社区建设和农村发展。档案工作的这一迫切需求也尤其需要得到《档案法》的支持和保障。
　　
　　三、修改《档案法》应与相关法律相衔接。对社区、农村档案管理提出明确的要求
　　
　　一是与《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》相衔接，明确规定居委会和村委会在档案管理方面的职责。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，城市居民委员会和农村村民委员会是基层群众性自治组织。基层群众性自治组织在自我管理中形成大量的档案资料，这些档案资料不仅是基层群众性自治组织自我管理的记录，也是法律要求公开的信息，既是接受居民、村民监督、查询的凭证，又是有关政府机关调查核实的依据。管理好这些档案对于城市居民委员会和村民委员会的建设，维护居民、村民的合法权益将起到重要的作用。建议修改《档案法》时明确规定村民委员会、居民委员会应当指定专人按照有关档案管理规定管理所形成的档案，并根据法律法规及有关规定提供利用服务，同时接受乡、民族乡、镇人民政府和街道办事处档案机构和工作人员的监督和指导。这样才能确保档案安全和科学的管理，充分发挥档案的作用。
　　二是针对经济社会发展形势，增设一级档案管理机构。国家管理体制中，乡、镇是区县所辖行政区划设立的一级政府，街道办事处是区县所辖行政区划区县人民政府派驻机构，代表政府对所辖区域行使行政职能。近年来街道社区建设、区街经济迅速发展，形成大量档案，亟须建立档案机构，设立专职档案人员管理本机关的档案。街道办事处作为区、县政府的派出机构，对所辖区域行使政府授予的行政职权，也应当履行档案工作的行政职能，对所属单位的档案工作进行监督和指导。乡镇档案工作一直相对比较薄弱，应当将乡镇建立档案机构纳入《档案法》中，以加强乡镇档案工作，适应乡镇档案管理工作发展的需要。根据《档案法》规定的档案工作实行统一领导，分级管理的原则，在区县和社区居民委员会、农村村民委员会之间设立一层档案监管职能，既是国家层级管理体制下档案管理的需要，也是《档案法》规定的档案管理原则的体现。
　　三是根据现阶段社区、农村档案工作的现状和存在的问题，在《档案法》中对社区、农村档案业务建设的诸多方面作出明确规定。近年来，各级档案部门在试点、调研的基础上，相继出台了加强社区、农村档案工作的意见和社区、农村档案管理办法。如上海市档案局与市民政局、文明办、劳动和社会保障局联合发布了《关于加强上海市社区档案工作的意见》，制定了街道办事处、居民委员会文件归档范围及保管期限表，提出了居民委员会档案管理标准。辽宁省档案局与省民政厅联合印发了《辽宁省城市社区档案管理暂行办法》和《辽宁省城市社区档案归档范围及文件材料保管期限表》。北京、吉林、江苏、安徽、浙江、湖北、青岛、武汉、成都等地档案局也都与有关部门联合制定了有关社区档案工作的规定。2007年国家档案局在同农业部、民政部联合制发的《关于加强社会主义新农村建设档案工作的意见》中，明确了村级档案的归档范围。几年来北京、山东、湖北、浙江、广东、广西、四川、甘肃、新疆等省(区、市)陆续制定出台了本辖区内乡镇机关档案工作规范、村级档案管理办法等规范性文件。如天津市档案局与市农委联合发布了《天津市乡镇档案工作实施办法》，与市民政局联合印发了《天津市村务公开民主管理工作档案管理办法》等规范性文件。在地方档案立法层面，《云南省档案条例》、《西安市档案管理条例》和《珠海市档案条例》均就社区、农村档案工作作出了突破性的规定。以上这些办法、规定和措施，经过实践检验，是比较成熟的，应当及时将有关内容吸收到修改后的《档案法》中，将行之有效的有关做法上升到法律的高度，逐步推动建立科学规范的管理制度，完善相关业务标准，为社区和农村档案工作的顺利开展提供法律保障。
　　总之，将社区、农村档案工作纳入《档案法》管理，将能够有效提高人们对社区、农村档案工作的认识，增强档案管理的法律强制性和权威性，调动起各方面档案工作的积极性，形成法律框架下科学的档案管理和监督体系，从而保证社区、农村档案工作依法、科学、全面地开展，为社区发展和新农村建设发挥更大的作用。

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