档案行政管理部门在人事档案管理中的作用

来源:用户上传      作者: 丁德胜

　　人事档案是档案的一个门类，是干部、企业职工、学生、军人等档案的总称。随着社会结构和经济结构的转型，人事档案管理中出现了大量的“弃档”、“扣档”现象，伪造、涂改、撤换等违法行为也时有发生，人事档案方面的纠纷也随之增多。在此情况下，如何充分发挥档案行政管理部门在人事档案管理中的作用，成为一个摆在档案行政管理部门面前的一个亟待解决的问题。本文中的人事档案将主要围绕干部、企业职工和流动人员档案管理展开。
　　
　　一、档案行政管理部门在人事档案管理中的现状分析
　　
　　（一）档案行政管理部门在人事档案管理的制度建设方面的不足
　　干部档案和企业职工档案是我国人事档案中的重要组成部分，分别依照《干部档案工作条例》?穴中共中央组织部、国家档案局联合发布?雪、《企业职工档案管理工作规定》?穴国家劳动和社会保障部与国家档案局联合发布?雪和其他人事管理制度进行管理和规范。干部档案和企业职工档案的管理基于对个人身份的划分，明显存在着条块分割的现象。这种划分虽然有助于主管部门的管理，但这对档案行政管理部门进行统一监督和管理带来了不便。
　　《流动人员人事档案管理暂行规定》（中共中央组织部、国家人事部联合印发?雪的制定凸现了档案行政管理部门在流动人员人事档案管理的制度建设方面的不足。《流动人员人事档案管理暂行规定》虽然是根据《中华人民共和国档案法》、《干部档案工作条例》及有关法律、法规制定的，但它调整的范围是与干部和企业职工档案并行的（《流动人员人事档案管理暂行规定》第二条）。由于档案行政管理部门并未参与该规定的制定的工作，必将给监管工作带来一定的负面影响。
　　（二）档案行政管理部门在人事档案管理的监管中缺位
　　《干部档案工作条例》第四条规定“干部档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由干部主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导。”《企业职工档案管理工作规定》第三条规定“企业职工档案工作，在国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调下，由劳动主管部门领导与指导，实行分级管理，同时接受同级档案行政管理部门的监督、指导。”《流动人员人事档案管理暂行规定》第四条规定“流动人员人事档案管理机构为县以上（含县）党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构”，第六条规定“尚未建立人才流动服务机构的地区，流动人员人事档案仍由原人事档案管理单位管理。”从上述规定来看，干部和企业职工档案由“干部主管部门”、“劳动主管部门”领导和指导，实行分级管理，流动人员人事档案由“党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构”进行管理。档案行政管理部门在干部与企业职工档案管理中的地位是“国家档案行政管理部门宏观管理、组织协调”和“同级档案行政管理部门的监督，指导”。档案行政管理部门在流动人员人事档案管理中的地位比较特殊，《流动人员人事档案管理暂行规定》将监督和指导的权力赋予了同级党委组织部门、政府人事行政部门，但是根据《中华人民共和国档案法》第六条规定，档案行政管理部门当然也享有对流动人员人事档案管理监督和指导的权力。
　　在实践中，以各单位档案部门作为业务监督指导的对象的档案行政管理部门并不对人事档案管理进行监督指导，档案行政管理部门在人事档案管理的监管中的长期缺位也不利于自己作用的发挥。
　　（三）档案行政管理部门对人事档案的国家所有权性质重视不够
　　人事档案是单位的人事主管部门在对其所属人员的管理活动中形成的。由于人事档案与个人之间的密切关系，当事人或形成者往往会误解人事档案的所有权性质，这在报刊文章中或一些有关人事档案探讨文章中并不鲜见。事实上，它同单位其他业务部门在公务活动中形成的档案一样具有明显的非个人所有的性质。《干部档案工作条例》第二条和《企业职工档案管理工作规定》第二条分别对干部档案和企业职工档案明确规定为“是国家档案的重要组成部分”。这就以行政规章的形式从法律上明确了人事档案的国家所有权。至于流动人员人事档案的所有权性质，《流动人员人事档案管理暂行规定》并没有明确的规定，但是由于《流动人员人事档案管理暂行规定》制定时依据的是《中华人民共和国档案法》和《干部档案工作条例》，所以在没有明示的情况下，流动人员人事档案应当同干部和企业职工一样，也属于国家档案。
　　人事档案的国家所有权性质排除了当事人和人事主管部门可能基于所有权而享有的排他权利，根据《档案法》第二条、第六条规定，人事档案当然属于《档案法》调整范围，档案行政管理部门应该依法行使管理职责，而且必须从保护档案国家国有权的高度充分重视对人事档案的管理。
　　
　　二、档案行政管理部门在人事档案管理中被排除的行为
　　
　　（一）行政处分
　　行政处分是按行政隶属关系由国家机关或其事业单位的行政主管部门实施的行政行为，而档案行政管理部门与人事主管部门只有监督指导关系，不存在行政隶属关系，因此行政处分很容易被排除。
　　（二）行政处罚
　　行政处罚的情况比较复杂。《档案法》第二十四条对一些违法行为规定了相应的行政处罚办法，但处于人事主管部门具体管理下的人事档案管理领域发生违法行为，通常情况下并不在档案行政管理部门行使行政处罚权的范围之内。
　　《干部档案工作条例》第三十八条规定：“各级组织、人事部门，要注意加强干部档案工作队伍的建设……对失职者，应视情节轻重，给予批评教育直至纪律处分。”《企业职工档案管理工作规定》第十七条第五款规定：“各单位应制定查阅档案的制度……对违反者，应视情节轻重予以批评教育、直至纪律处分，或追究法律责任。”《流动人员人事档案管理暂行规定》第十八条第一款规定?押“对违反本规定有下列情形的，由党委组织部门和政府人事行政部门会同有关部门进行处理……。”可见，根据行政处罚权法定原则，行政处罚权赋予了各级人事主管部门，档案行政管理部门不享有行政处罚权。
　　
　　三、档案行政管理部门在人事档案管理中发挥作用的途径
　　
　　（一）行政监督
　　前已述及，档案行政管理部门依法享有对人事档案管理的行政监督权，但是，行政监督权同样被上级主管部门和纪检监察部门享有。事实上，各级在人事档案管理方面涉及领导干部有严重违法乱纪行为时，纪检监察部门是积极介入的。档案行政管理部门在人事档案管理的监督指导事实上的缺位已经给合法行使监督权力带来了损害。因此，如何协调三者关系，切实加强档案行政管理部门监督职能，是充分发挥档案行政管理部门在人事档案管理中的作用首先要解决的课题。
　　（二）行政执法
　　广义上讲，行政执法也是行政监督的一种，但与通常意义上所讲的行政监督相比又有其特殊性和更强的可操作性。
　　国家档案局１９９２年制定的《档案执法监督检查工作暂行规定》第十二条第（一）项规定：“各机关、社会团体、企事业单位和其他组织的违反《档案法》案件，由同级或上级档案行政管理部门查处，必要时会同其上级主管机关查处”。第五条第（三）项规定：“调查处理管辖范围内的违反《档案法》案件；对轻微违法行为进行批评教育或发出《档案执法监督检查通知书》”。第十九条第一款规定：“对违反《档案法》案件调查清楚后，确认违法事实清楚，证据确凿，情节较重但尚未构成犯罪的，由查处机关依法提出处理意见，签发《违法行为处理通知书》，直接通知违法单位法定代表人或违法行为人所在单位协助执行”。因此，对于人事档案管理领域的违法行为，档案行政管理部门可以通过设立的执法监督检查机构或检查员进行行政执法，签发《档案执法监督检查通知书》或《违法行为处理通知书》，督促有关主管部门对其所属的对违法行为直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。这是目前档案行政机关在人事档案管理中发挥作用的惟一有效途径。
　　
　　四、展望
　　
　　随着社会的转型，现行人事档案制度越来越受到质疑，要求变革的声音也不绝于耳，人事档案的管理已经走到了一个十字路口。因此，如何保证新时期档案行政管理部门在人事档案管理中充分发挥作用，确保档案行政部门在人事档案管理的监督管理权就显得尤为重要，未来一段时间内可以努力的方向有：
　　（一）以《档案执法监督检查工作暂行规定》为依托，联合地方档案行政管理部门对现行政策深入研究，探讨进一步发挥档案行政管理部门在人事档案管理中作用的可能性。
　　（二）着手修改《档案执法监督检查工作暂行规定》，明确档案行政管理部门在人事档案管理中发挥作用的条件和方式。
　　（三）加紧对《干部档案工作条例》、《企业职工档案管理工作规定》、《流动人员人事档案管理暂行规定》和其他以个人为归档单位的档案管理规定的研究，探讨出台统一人事档案管理办法的可能性。
　　（四）承继上条，探讨修改《档案法》的可能性，从根本上解决档案行政管理部门在人事档案管理中发挥作用存在的问题，提升法律依据层级。
　　（五）联合相关部门着手个人信息法（个人信息提取、公开、保密等）的立法研究，做好相关领域理论铺垫，为未来发展做好准备。
　　
　　 （作者单位：国家档案局１０００３２）

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