从食品安全事件看我国政府社会性规制
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作者: 穆瑞丽
当前，由于我国正处于转轨时期，经济和社会发展属于“非稳定状态”，食品安全问题尤为突出。从苏丹红、地沟油、三聚氰胺到瘦肉精，这一系列食品安全事件的发生，暴露出政府社会性规制的缺失，不仅在经济上造成资源浪费、效率降低和社会福利损失，影响市场秩序的构建，而且在政治上引发公众的信任危机，腐蚀着政府施政的合法性基础。
一、食品安全事件凸显政府规制缺失
1.政府规制体系失灵
一是多头管理,规制机构职能交叉相互掣肘。多年以来，我国食品监管采取多龙治水、分段监管的管理体制。食品安全监管主体包括了卫生部、农业部、质检总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局等多个部门；食品安全的监管流程实行分段监管，原材料环节由农业部门监管，生产过程由质检部门监管，市场领域由工商部门监管。此外，地方各级人民政府还对当地食品安全负总责,统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。根据《食品安全法》规定，国务院设立食品安全委员会,作为高层次的议事协调机构,协调、指导食品安全监管工作。卫生部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。质检、工商、食品药品监管部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。由于这种体制安排并未对我国现有规制体制作根本性变革，食品安全委员会对卫生部和工商局等监管部门的指导作用、卫生部门对其他部门的协调作用大打折扣。
食品安全规制是一种公共权力，它由公共部门使用。在权力分配或行使过程中，各职能部门都竭尽所能地争夺权力资源，无节制地使用这种权力，例如重复检查、乱收费、乱罚款等等，使厂商不堪重负，造成规制过度的“公地悲剧”。另一方面，多头管理使食品安全只有在所有相关部门、各个环节共担责任并密切合作的前提下才能有效实施。如果规制权意味着需要承担责任而不是获得利益时，就会出现“谁都管，谁都不管”的现象，导致食品安全规制不足的“反公地悲剧”。
二是双重管理，规制机构缺乏独立行使职权的环境。食品安全监管纵横交叉，错综复杂。卫生部门和农业部门从中央到地方都实施分级管理；质检总局的出入境检验检疫系统属于垂直管理，其余机构属于分级管理；食品药品管理局中央和省一级属于分级管理，而省一级以下部门则又实行垂直管理。这样一来，在食品质量监管体制上，我国地方食品监管行政主管部门同时受到上级食品监管行政主管部门和同级人民政府的双重领导。而当地政府掌控着食品监管行政主管部门的人事权和财权，对其影响力和控制力更强。当食品监管与地方利益出现矛盾时，地方食品监管部门便不能彻底开展工作，从而影响了地方食品监管行政主管部门工作的独立性和公正性。
2.政府规制标准失效
早在1962年，世界卫生组织和联合国粮农组织就成立了国际食品法典委员会，协调建立了国际食品法典标准。我国加入WTO后，食品安全标准工作逐步与国际接轨。在食品污染物限量标准方面，我国标准与国际食品法典标准项目和指标值的符合率超过70%，但是仍存在一定的差距。
一是规制标准缺失。三鹿奶粉事件等食品安全事件的发生，暴露出我国企业标准化的薄弱。如我国农产品质量标准只涉及62种化学污染物，而联合国有关食物与农业的组织已公布的相关限制标准为2522项，美国多达4000多项，日本则达数万项。
此外,我国的监管技术、方法和相关标准体系亟须完善。在监管部门的抽查、检测中，检测项目主要针对的是国家相关标准中允许添加的成分,一旦食品中含有标准里不允许添加的其他物质,抽检时往往检测不到。随着近年来直接用于食品及间接与食品接触的化学物质的日益增多,相应的检验检测方法、对未知物的发现和检测能力更显滞后。
二是规制标准时龄过长。30年间，中国食品标准仅有过3次大范围的颁布和修订。现行标准的时龄在10年以上的占了四分之一，个别的标准甚至已超过20年未修订。根据《标准化法实施条例》第二十条规定，标准复审周期一般不超过5年。而发达国家的食品标准往往处于“动态”更新中，国际上认可的标准修订或复审的周期通常为3年，政府监管部门、第三方研究机构和企业之间有较好的联动机制。英国、德国等国都有相应的独立研究机构，经常能早于政府部门发现一些食品安全风险，并提出独立的研究报告。
三是规制标准过低。我国许多商品国内质量标准低于国际标准，有些产品标准甚至还有倒退的现象。2010年3月《生鲜牛乳收购标准》出台，并于2010年6月1日实施。新国标受到了众多乳业资深人士的质疑，被视为“中国奶业倒退标志”，被称为“世界最低、全球最差”的标准。这是因为新国标在“细菌总数”和“蛋白质含量”两项指标与原标准相比均有不同程度的下降。
在宽泛标准产生的“洼地”效应下，一些在国外被认定为“不合格”的洋食品，能堂而皇之地进入我国市场，影响我国消费者权益。同时，我国商品出口经常无法达到进口国商品标准的要求，遭遇贸易技术壁垒，影响我国的国际贸易。外媒报道，来自瑞典研究机构的数据表示，雀巢等品牌生产的部分婴儿食品含有砷、铅等有毒重金属，存在安全隐患。中国疾病预防控制中心随后通报，这些品牌在华产品检出的砷、铅等重金属，均未超出中国标准。
3.政府规制结构失衡
改革开放以来，我国政府规制改革取得显著成效，但仍存在政府规制供给结构失衡问题：一是重经济性规制轻社会性规制。近些年的改革，主要围绕政府审批制度改革和价格规制等经济性规制改革来进行，而社会性规制多数采用事后的行政强权方式，缺乏事前社会规制手段，如技术标准检测手段滞后等。二是准入规制、价格规制改革与质量规制改革不协调。准入规制和价格规制的改革相对较快,而质量规制改革与过程规制改革相对较慢。三是政府规制缺乏法制化与公众化的约束。近些年来，尽管我国采取许多措施，加强了政府监管，特别是强化了食品监管部门、环境保护部门、安全生产等规制部门，但是在实际运行中，这种“加强”和“强化”只是一些人力、硬件、权力上的加强，而缺乏法制化程度、监督机制、责任追查机制的梳理，缺乏对管制者管制权力的法制化、公众化的约束。特别是我国还缺乏统一的行政程序法典，作为行政程序核心的听证制度尚未完全建立，规制部门在不同程度上排斥相关利益主体的参与，一般的企业和消费者不仅被剥夺了参与立法的权利，还常常被剥夺了知情权，政府规制处于严重的信息不对称状态。
二、政府社会性规制体系的构建
1.完善政府规制体制
从国际上看，食品安全规制模式上主要有三种：一是以英国为代表的模式，中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，来负责国家的食品安全监管。二是以加拿大为代表的模式，由中央政府的某一职能部门负责食品安全的监管工作，并且负责协调其他部门来共同监管。三是以美国为代表的模式，由中央政府各部门按照不同职能共同监管食品安全。美国联邦政府负责食品安全的部门与地方政府的相应部门一起构成相互制约、综合有效的安全保障体系，对食品从生产到销售的各个环节实行严格的规制。美国进行食品管制的政府机构主要有：人类与健康服务部（DHHS）、食品药品管理局（FDA）、农业部（USDA）、食品安全与监测服务部（FSIS）、动植物健康监测服务部（APHIS）、环境保护机构（EPA）等几个部门。食物安全机构的责任由地方、州和联邦法律、指南及其他指令规定，而且按产品实行分类规制。有些部门只能规制一种食品，例如牛奶或海鲜；有些部门的权限只限于某个特定的区域；还有的部门只负责一类食物机构,如餐厅或肉类加工厂。食品安全与监测服务部（FSIS）主管肉、家禽蛋制品的安全；食品药品管理局（FDA）则负责FSIS职责之外的食品掺假、不安全隐患、夸大宣传方面等工作。他们共同组成了美国的食物安全团队，做到了“分工明确、权责并重、疏而不漏”地维护食品安全。
我国应在借鉴他国监管模式的基础上，结合我国实际，改革现有食品监管机构，明确职责分工，划定监管重点，落实监管措施，增强食品规制机构权威，形成一个依法行政、协调高效、权责一致、问责明晰的规制体制。
2.改革现行规制模式
政府规制不仅要重视经济性规制（准入规制与价格规制），而且更要重视社会规制（对食品安全、环境污染、产品质量和生产安全的规制）,以保护消费者和生产者的利益。应借鉴国际标准，制定统一、完善的技术标准和检验体系，引导企业行为，纠正信息不对称。目前，我国乳制品产品标准的指标设置与国际标准基本相同，但数量、门类、品种以及技术指标规定等方面与国际标准差距较大。国外的食品添加物标准大都采用“包含法”，只允许其中含有某些添加物，且规定了明确的含量。而我国的标准是“排除法”，明确的是不允许出现的添加物。随着新的化学添加物的不断涌现，规定了某种有害物质的添加，可能遗漏了其他多种物质的添加。因此，要调整规制思路，树立标准超前意识，标准先行，实施动态管理，从而有效地保证食品安全。
3.强化外部监管机制
从理论上讲，政府作为规制者应以遵循社会总的经济福利最大化为行为基准。但在实际中，政府规制者有各种利己的动机，规制者也往往成为受规制者的俘虏,使政府规制偏离社会福利目标，制定有利于己的管制政策，形成“猫鼠共存”的监管模式。而单纯加强政府监管，只不过抬高了受规制者拉拢腐蚀政府监管部门的成本，可能会陷入“事故频发――加强监管――监管制度严苛――监管环境更加封闭――事故隐患更加难以暴露――出现更加严重的事故”的恶性循环。因此，要提高政府规制活动的透明度,强化公民、媒体等社会各界对规制机构的监督,设立食品监督员制度，由社会人士担任监督员，发动社会力量进行监督，以防止和纠正规制机构不作为或违法行政现象。
（本文系2009年度国家社会科学基金项目“转轨时期我国政府俘获的新变化与政府规制改革”的阶段性成果，项目批准号：09BJY007）
作者：中共河北省委党校管理学部教授
（责编/张立新）
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