蚌埠市城乡结合部土地利用问题研究

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　　[摘要]城乡结合部是城市与农村过渡的相互交融的地区，拥有独特的地理位置，既受城镇化影响，又受农村农业发展所限制，土地的利用问题一直受到学者们的激烈讨论。本文采用查阅文献和搜集蚌埠市有关资料的方式，根据安徽省蚌埠市城乡结合部的各方面情况分析城乡结合部土地利用变化的动力、过程和规律，发现问题，提出了改善城乡结合部土地利用问题需要依靠科学的规划和管理，使得土地利用更加合理，规范。
　　[关键词]城乡结合部 土地利用 蚌埠市
　　一、引言
　　伴随着城市的发展，城市城镇化加快，许多农村集体土地为满足城市发展需要转化为城市建设用地。在城镇化的初期，外延式的扩张方式是我国大部分城市规模扩张采用的，占用城乡结合部的大量耕地，以此来增加城市建设用地的面积，这样的直接后果就是耕地总量减少，部分被占用的土地并未在城市建设中得到合理利用，而被闲置，从而使土地利用率大幅度降低。
　　蚌埠市是安徽省区域性中心城市、皖北地区核心城市、淮合芜宣城市（轴）带的重要节点城市;经济上，蚌埠境内有淮河流域，水运资源丰富，并且承接着长三角一体化、长江经济带、淮河生态经济走廊等多重叠加优势;在全国交通网络中，蚌埠坐落在京沪运输大通道上，它是整个华东地区的交通枢纽，京沪铁路和淮南铁路在蚌埠境内相遇，京台高速公路、京洛高速公路等多条高速公路经过蚌埠境内。近年来，蚌埠市城镇化率有了很大的提高和变化，截止2017年达到55.31%，产业结构持续优化，文化旅游业持续蓬勃发展，是安徽省内老牌工业基地，拥有雄厚的工业根基，科技创新能力不断提高，经济发展潜力巨大，后劲充足。本文以蚌埠市为例，分析蚌埠市城乡结合部土地利用变化的动力、过程和规律，以及存在的问题。
　　二、蚌埠市城乡结合部土地利用现状描述
　　城乡结合部地处城市与乡村的混合地带，具备城市与农村双重土地性质，多种要素交织在这一区域，农业活动与非农业活动同时发生，形成复杂动态过程。传统意义上的农村土地利用格局受到城镇化的挑战，原本只用于耕种的土地逐渐发展成了工业与农业用地并存。一方面，由于城镇化的快速发展，城乡结合部除农业外，开始聚集商业点和现代化建筑，从而推动了城乡结合部的发展，这些变化将导致建房土地需求增长剧烈，同时，还会引入大量的流动人口。长此以往，基础设施用地和建筑用地的需求会持续增加，带来更为激烈的土地竞争，土地的供给和需求产生了巨大的矛盾。另一方面，因为城乡结合部仍旧存在一部分农村地区的性质，因此在城市绿地增加和交通等现代化因素不断扩充的同时，原来存在的农村用地形式依旧在部分地区存在着。由于附近的工业企业长期从事生产作业导致的环境污染、垃圾排放、土壤质量降低等问题，这部分旧有格局尽管继续从事农业生产活动，就很可能面临大面积耕地荒废，原有生态农业环境遭到很大程度的破坏。在此基础上，在城乡不同体系的影响下，城乡结合部在土地利用问题上凸显了需要解决的一系列矛盾。
　　鉴于特殊的地理位置，城乡结合部地区拥有多种土地利用方式，如国有建设用地，集体建设用地，农村宅基地，农用地等。城乡结合部的主要土地利用类型是根据与中心城区的距离呈圈层发展或者沿着交通干线呈带状发展。依据蚌埠市城乡结合部土地利用现状，由于缺乏科学规划，合理布局，导致土地利用率低下，土地利用问题，如建设用地粗放利用，土地使用不合理，农用地地块破碎等。
　　三、蚌埠市城乡结合部土地利用变化的动力、过程和规律
　　（一）城乡结合部的土地利用变化的动力
　　（1）城镇化的驱动。蚌埠市城镇化水平由2012年的48.30%提高到2017年的55.31%，由此看出蚌埠市处在城镇化快速发展阶段。城镇化的加快，城乡结合部城镇化率年均增长1.17个百分点，对城乡结合部土地利用影响重大，土地用途变更迅速，土地规划更规范。
　　随着城市逐步发展，对城市建设用地的需求逐步增大，导致城乡结合部的大规模农用土地转变为非农用土地，土地使用方式发生改变导致农用地的使用价值增加，农用地价格上涨。由于城乡结合部靠近农村，自然环境相对干净，道路通达性良好，新建基础设施和公用设施比较完备。与此同时，城镇化过程中带来的农村人口推动了的购房需求。进一步加快城乡结合部的发展。
　　蚌埠市土地持续向外扩张，城乡结合部也不断的向外围动态迁移，原有的农用土地不断的開发为各种用途的非农用土地，同时城乡结合部作为城镇化的前沿地区，随着城镇化的深入，为了使土地得到高效利用，土地用途变更更是迅速而普遍，给这一区域的土地管理工作带来许多的问题和困难。
　　（2）交通运输的带动。仅就蚌埠市城乡结合部而言，交通运输业的发展对改变各个区域的区位条件产生了巨大的作用，城市范围内，依托纵向的京台高速（G3）、国道G104、G206，横向的宁洛高速（G36）为骨干，网络化的省道（S101、S201、S207、S225、S304、S306、S307、S310、S329、S342）和县乡道为支撑，形成了通达性较高、层级相对完整的公路网络。干线公路等级水平大幅提升，道路通行便捷度以及通达情况得到明显改善，促进了城乡结合部土地的开发与利用。
　　龙子湖区作为蚌埠市东大门，东海大道的延长以及蚌埠南站的建成，带动了周边的发展，它指导着城镇化的发展方向，交通线路的建设对城乡的扩展具有重要影响。
　　（二）蚌埠市城乡结合部土地利用变化的过程及规律
　　9年来蚌埠市城乡结合部土地利用发生了较大的变化主要表现为：建设用地迅速扩张，占用大量农业用地;建设用地面积迅速扩大，耕地和水域保持高稳定性，自然保留地、园地和牧草地发生很大变化。城乡结合部地区人口的增长和城镇化的加快和政府发展政策变化等方面都对城市土地利用变化产生了影响。由于蚌埠地处交通枢纽，不能忽视城市交通的发展对蚌埠市城乡结合部的影响。同时城乡结合部的人居生态环境仍需重视，部分地区重经济发展而忽略环境保护。 　　四、蚌埠市城乡结合部土地利用存在的问题
　　在城镇化发展进程中，城乡结合部是自发形成的，所以，从土地管理角度来看，它呈现出无序的状态。这种混乱使城乡结合部成为土地管理的薄弱环节，城市为更好的发展更加迫切地想要解决这一问题。
　　（一）城镇化发展快，农用地减少迅速
　　在城市发展的历史进程中，越来越多的外来流动人员聚居在城乡结合部，大量人员的涌入将城乡结合部的人口增长幅度推向了顶端。许多人聚集在此，必要的医疗，保健，教育，公共设施以及电力，水和道路等基础设施正在迅速扩大。从2005年到201年，各类建筑用地需求突然增加导致城外农业用地面积迅速下降，仅9年间蚌埠市农用地减少了4344.03公顷。而为了满足城市发展和人口数增加对土地的需要，这些地区就一定会向周围扩张，占用农用地。
　　（二）土地利用不充分，浪费严重
　　城乡结合部的土地需求大于供给，造成人地关系紧张的局面，此外，民众对建设用地需求大，却没有充分利用已征土地，建筑物分布稀疏，建而不用，则是严重浪费土地资源的最直接表现。这一情况的出现主要有以下两个原因：一是部分生产企业土建工程建设容积率标准离规定尚有一段距离，大大降低了土地资源利用率。二是政府对土地供应总量控制力度欠佳，未能科学调节土地供应，导致土地利用粗放和闲置。三是在经济环境中，市场导向和资金短缺等因素给部分企业带来了消极影响，企业在没有投资建设能力的情况下获取土地，造成土地闲置。四是政府不经规划，一次性大量征用无法规模化开发的土地;或者道路、市政管网的配套建设已全面开展，但很难在短时间内找到匹配的用地项目，导致土地供过于求，闲置土地数量激增。
　　（三）生态环境质量下降
　　在城乡结合部土地开发利用过程中，经济效益被当作重中之重，忽视了城乡一体化的合理规划和布局。导致基础设施落后于整体开发建设，配套设施不完善，水、空气和土地资源严重受损，生态环境质量大幅下降，土地资源质量下降。
　　五、政策建议
　　（一）强化建设项目用地规划预审
　　在建设项目审批（批准）前加强和完善土地规划审批。建立健全的建设项目审批部门的审批制度，协调各部门并及时共享信息。项目建设单位需要申请土地建设项目时，必须附上相关的土地规划预审意见。
　　（二）积极落实耕地占补平衡义务
　　加强耕地保护和改进耕地占补平衡制度。按照国家有关政策法规，严格执行“占一补一、占优补优”，上级规划下达补充耕地的义务要按照规定执行。积极探索耕地占补平衡的实施办法，努力根据当地资源条件和实际情况，制定耕地占补平衡的市场调剂路径。对于占用耕地的项目，需要依靠市场调剂方式履行建设占用耕地补偿法定义务，在省自然资源局的统筹协调下，寻找城市其他地区或或其他补充资源，以解决耕地占用和补偿的平衡问题。
　　（三）积极规范和促进城乡建设用地增减挂钩
　　制定适合蚌埠市城乡结合部发展的城乡增减挂钩的政策和实施办法。建立城乡增减联动账户，将城乡增减挂鉤相关指标纳入土地利用年度计划进行统一管理，确保先实现建设用地减少再增加。逐步加大资金投入，严格控制相关指标的资金收集和反馈，鼓励和引导各方资金共同投入增减挂钩项目。积极探索盘活闲置的农村集体建设用地，协调发改、农业、旅游等各部门的政策资源，引导土地利用效率低的集体建设用地的再开发利用。在控制集体建设用地总量的基础上，鼓励旧村改造和再利用，促进地方特色产业的经济发展。
　　（四）推进城乡一体化生态建设，改善土地生态环境
　　着眼于构建舒适宜人的生态环境，改善现状，重视可持续发展，提高城乡结合部区域生态环境质量进而提高全蚌埠市的生态环境质量，把生态建设放在突出位置，促进城乡一体化，有机结合城乡一体化的开发建设和生态建设。根据不同地区的土地利用和生态环境容量，分区域对建设规模、发展状况和开发方式进行管理和控制，并明确规定，在基本农田区、自然保护区、蔬菜保护基地等，严格开展建设活动。加强环境污染综合治理，加强环保基础设施建设，提高环保意识，提高环境治理水平，逐步改进城乡结合部的环境质量水平，改善土地生态环境。
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